亳州市中级人民法院
关于依法规范我市农村违法建筑处理工作的司法建议
亳州市人民政府:
为深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实中央、省委、市委关于美丽乡村建设的决策部署，着力解决我市农村违法建筑突出问题，推动我市美丽乡村建设，市中级人民法院组织人员对近年来全市法院受理的涉及农村违法建筑案件进行了专题调研，针对调研中发现的问题，特提出司法建议。
一、农村违法建筑的基本情况
农村违法建筑是指未经规划、土地主管部门批准，未依法取得乡村建设规划许可证、建设工程规划许可证，在农用地或者农村建设用地上擅自兴建的各类建筑物。根据全市法院近年来审理的涉及农村违法建筑案件情况看，我市农村违法建筑主要是未经规划或者违反规划、不经批准而在集体土地上建设的人居住房、养殖场、仓库、厂房以及路边商铺等。其中有农民因刚需而进行的私搭乱建，也有受征地拆迁补偿利益驱动的顶风违建。农村违法建筑形成的原因既有城乡规划法、土地管理法等法律滞后带来的历史遗留问题，也有新农村建设中的规划不足问题，更有一部分是行政机关监管不力所致。部分违法建筑曾被政府主管部门处罚过，但处罚决定难以执行，形成了“罚不了，拆不掉”的局面。这些违法建筑已成为我市美丽乡村建设中的突出问题，因违法建筑而诱发的社会矛盾尖锐复杂，有的已形成疑难信访案件，成为影响社会稳定的重要因素。
二、进一步强化行政机关在农村违法建筑依法处理中的法定职责
《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》对非法占用土地、违法建筑等行为明确了行政处罚的主体和处罚决定执行的主体责任，行政机关应进一步加大对农村违法建筑的处罚力度，特别是要强化依法落实行政处罚决定的责任。
（一）对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，依据《行政强制法》的规定，应当由行政机关予以公告，限期由当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法拆除。
（二）违反《城乡规划法》，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。乡、镇人民政府既是作出责令停止建设、限期改正的行政决定的主体，也是直接实施强制拆除的主体；
（三）城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成规划、土地、建设、城管等相关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，行使实施强制拆除的法定职权。
（四）违反《土地管理法》，非法占用土地的，国土资源管理部门可责令退还非法占用的土地，对违法建筑责令限期拆除，行政处罚期满，行政相对人不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的国土资源管理部门依法申请人民法院强制执行。
三、进一步强化行政机关在农村违法建筑依法处理中的司法衔接
农村违法建筑的处理不仅涉及行政执法，近年来，行政相对人向人民法院提起行政诉讼的案件和行政机关申请人民法院进行合法性审查的非诉执行案件都在不断增多，行政执法与司法的有效衔接十分重要。
（一）因在农村违法建筑而被国土资源管理部门处罚的当事人，在法定期限内不申请复议或者不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，国土资源管理部门可以自期限届满之日三个月内依法向土地资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。在申请强制执行前，应依法履行催告程序。
（二）人民法院接到国土资源管理部门强制执行申请后，应当在五日内受理，经书面审查，对符合规定且行政决定具备法定执行效力的，应当在受理之日起七日内作出执行裁定。
（三）国土资源管理部门对人民法院裁定不予受理强制执行申请或者受理后裁定不予执行有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议。对裁定无异议或者有异议但经复议维持原裁定的，国土资源管理部门应当纠正存在的问题。
（四）对人民法院裁定准予强制执行的国土资源非诉执行案件，根据市委常委会会议纪要的意见，应按照“裁执分离”原则，由违法行为发生地人民政府组织实施。
四、进一步强化监督问责，源头预防农村违法建筑
行政机关应进一步严格执法，强化日常监管，强化宣传教育，强化源头治理，着力解决行政争议实质性问题，防止新的违法建筑发生。
（一）行政机关在日常监管中发现农村违法建筑应及时向违法当事人宣传法律法规，告知违法的后果，对正在实施的违法行为应果断采取警告、制止等处理措施，行政机关工作人员如果不认真履行职责，监管不力造成后果的，对主管人员和直接责任人员依法给予行政处分。
（二）行政机关应积极与人民法院协作，在因农村违法建筑提起的行政诉讼和非诉执行案件合法性审查中查找诉讼争议的焦点问题，运用矛盾纠纷多元化解决机制，努力解决行政争议实质性问题，强化源头预防，完善长效机制。
（三）人民法院在审理案件和对行政强制合法性审查过程中发现行政机关工作人员涉嫌失职渎职、滥用职权、徇私枉法等违法违纪线索的，移送纪检监察机关或司法机关依法处理，行政机关应自觉接受司法监督。
亳州市中级人民法院
2016年7月12日
附：相关法律及司法解释
1、《中华人民共和国城乡规划法》
第六十五条 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。
第六十八条 城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
2、《中华人民共和国土地管理法》
第七十六条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八十三条 依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
第八十四条 土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
3、《中华人民共和国行政强制法》
第四十四条 对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法拆除。
4、《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》
“裁执分离”是最高人民法院为破解征收拆迁案件“执行难”“执行乱”难题着力推进的一项重要原则。该原则由有关中央国家机关充分协商后通过司法解释加以确定，既有利于发挥司法专业优势、监督功能，又有利于发挥行政机关资源优势，对明确司法与行政的职能定位，确保依法拆迁、和谐拆迁意义重大。各级人民法院在贯彻执行过程中，一方面要严格落实司法解释及相关通知有关“由政府组织实施为总原则、由法院执行属个别例外情形”的基本要求，立案、审查、执行机构要注意加强沟通配合，创新工作机制，共同研究解决办案中的重大疑难问题，不得与地方政府搞联合执行、委托执行，杜绝参加地方牵头组织的各类“拆迁领导小组”、“项目指挥部”等。另一方面要积极拓宽“裁执分离”适用范围，以践行立法机关提出给相关改革探索“留有空间”的意见和中央有关部门对法院工作的相关建议。今年以来，浙江省高级人民法院在省委、省政府的大力支持下出台相关规定，明确将“裁执分离”扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等非诉案件和诉讼案件，该做法值得推广和借鉴。
抄送：市委办公室，市人大办公室，市政协办公室，市委政法委，市法制办，省高院行政审判庭。
亳州市中级人民法院办公室 2016年7月12日印发