刘福军诉天津市建设工程质量安全
监督管理总队要求确认公开政府
信息的行政行为违法案
关键词：政府信息公开 确认违法 反信息公开诉讼
【裁判要旨】
1．行政相对人认为行政机关向第三方公开政府信息的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。
2．当行政相对人所主张的权益不属于行政诉讼所保护的合法权益、行政机关所公开的政府信息与行政相对人所主张的权益不存在关联性、行政机关所公开的政府信息并未实际造成对行政相对人合法权益的侵犯时，不属于侵犯行 政相对人的合法权益。
【案件索引】
一审：天津市河西区人民法院( 2015)西行初字第57号（2015年8月12日）
二审：天津市第二中级人民法院( 2015)二中行终字第237号（2015年11月9日）
【基本案情】
原告刘福军诉称：2015年2月4日，被告对原告出具了《关于富润中心2- 3902室业主刘福军先生来访问题的回复》的信访回复函（原件）。现原告诉天津市房屋安全鉴定检测中心侵权损害赔偿一案，在天津市河西区人民法院庭审过程中，原告发现天津市房屋安全鉴定检测中心所举证据中，居然也有《关于富润中心2 - 3902室业主刘福军先生来访问题的回复》的信访回复函（原件）。原告认为《关于富润中心2 - 3902室业主刘福军先生来访问题的回复》的信访回复函系原告个人隐私范畴，同时不属于《政府信息公开条例》规定的应当公开或依申请公开的信息。而被告作为行政机关，却在法无授权情形下，肆意作出具体行政行为向天津市房屋安全鉴定检测中心又出具了相同的信访回复函原件，对此原告事先毫不知情。被告严重侵犯了原告的隐私权，为维护自身的合法权益，现依法提起行政诉讼，要求确认被告向天津市房屋安全鉴定检测中心出具《关于富润中心2 - 3902室业主刘福军先生来访问题的回复》的信访回复函（原件）的行政行为违法。
被告天津市建设工程质量安全监督，管理总队辩称：(1)本案不属于行政诉讼受案范围，应当依法驳回起诉，被告向天津市房屋安全鉴定检测中心出具信访回复函的行为，属于《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三条中“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”，故不属于行政诉讼范围，应依法驳回其起诉。(2)被告行为不涉及原告的个人隐私，亦未损害其合法权益。原告就其房屋问题曾多次到被告处信
访，被告就其信访问题组织了多次协调，后天津市房屋安全鉴定检测中心作为第三方鉴定机构在信访过程中对原告的房屋进行了质量鉴定。故在被告向天津市房屋安全鉴定检测中心出具信访回复函之前，天津市房屋安全鉴定检测中心就清晰知晓原告房屋的基本信息和问题现状，信访回复函对于天津市房屋安全鉴定检测中心来说并不涉及原告个人隐私，并且向天津市房屋安全鉴定检测中心出具信访回复函没有侵犯原告的合法权益。(3)被告出具带信访回复函原件是配合河西区法院的诉讼程序。天津市房屋安全鉴定检测中心因河西区法院民事诉讼的需要向被告申请提供信访回复函原件。经被告审查，符合被告提供对外信息查询的管理规定。因此，向天津市房屋安全鉴定检测中心公开信访回复函原件既是配合法院民事诉讼证据的要求，也符合被告相关管理工作的要求。综上，被告向天津市房屋安全鉴定检测中心出具信访回复函的行为不违法。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
法院经审理查明：2013年11月原告刘福军之妻冯猛购买了天津市河西区江西路富润中心2 - 3902室房屋，2014年4月因房屋存在质量问题，原告到被告处反映情况。后由天津市富力城房地产开发有限公司委托天津市房屋安全鉴定检测中心对富润中心2 - 3902室房屋进行房屋内部结构鉴定。2014年11月3日，天津市房屋安全鉴定检测中心出具《房屋鉴定报告》。2015年2月4日和2月26日，被告分别给原告作出《关于富润中心2 - 3902室业主刘福军先生来访问题的回复》。原告刘福军之妻冯猛认为天津市房屋安全鉴定检测中心的鉴定结论不符合其确认的委托书请求事项，且测量中的砸墙行为侵害了其合法权益，影响了其一家人的正常生活，故诉至本院，要求该中心赔偿经济损失。在民事赔偿案件的诉讼中，天津市房屋安全鉴定检测中心向被告申请出具被告给原告的信访回复，被告按照有关规定向天津市房屋安全鉴定检测中心出具信访回复。后在民事赔偿案件的庭审中，天津市房屋安全鉴定检测中心提交2015年2月4日被告给原告的《关于富润中心2 - 3902室业主刘福军先生来访问题的回复》作为证据。原告认为，被告向天津市房屋安全鉴定检测中心出具该信访回复函，侵犯了其隐私权，其自身健康受到损害，于2015年5月12日向本院提起行政诉讼，要求确认被告向天津市房屋安全鉴定检测中心出具的信访回复函的行政行为违法。
【裁判结果】
天津市河西区人民法院于2015年8月12日作出( 2015)西行初字第57号行政判决，判决驳回原告刘福军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。宣判后，原告刘福军提出上诉。天津市第二中级人民法院于2015年1 1月9日作出( 2015)二中行终字第237号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：天津市建设工程质量安全监督管理总队于2015年2月4日向案外人天津市房屋安全鉴定检测中心出具《关于富润中心2—3902室业主刘福军先生来访问题的回复》的行为未违反法律、法规的禁止性规定。刘福军以天津市建设工程质量安全监督管理总队的上述行为侵犯其隐私权为由，请求确认天津市建设工程质量安全监督管理总队的上述行为违法。由于刘福军未向法院提交证据证明侵犯其隐私权，亦未提交证据证明天津市建设工程质量安全监督管理总队的上述行为对其权利义务产生了实际影响，故天津市建设工程质量安全监督管理总队参照《政府信息公开条例》的相关规定，经过内部审批，作出被诉行政行为，未侵犯刘福军的个人隐私，无须征得刘福军的同意。综上，刘福军的诉讼请求不成立，法院不予支持。
【案例注解】
政府信息公开行政诉讼，较多的是以获取政府信息为目的而引发的不作为之诉，较少的是以阻止政府公开信息为目的而引发的反信息公开之诉。本案的特殊性在于其属于典型的反信息公开行政诉讼。
随着行政机关信息公开理念的不断完善、信息公开诉讼和机关败诉情况的不断增多，与以往拒绝公开、不敢公开的行政不作为相比，行政机关作出信息公开行政行为的情形日渐增多。随之而来，因行政机关公开了涉及相对人合法权益而引发的反信息公开诉讼，也会不断增加。研究反信息公开诉讼，．对于今后的信息公开行政案件的审理，既具有前瞻性，也具有现实性。为方便讨论，本文的“相对人”“第三方”“原告”等名词均指反信息公开诉讼中的起诉人，“申请人”“案外人”等名词仅指信息公开法律关系中的申请人。
一、反信息公开诉讼的可诉性审查——起诉权问题、
反信息公开诉讼的可诉性，是审理该类案件首先要解决的法律问题。
（一）可诉性的法律依据”
根据《政府信息公开条例》第三十三条第二款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该条规定是对相对人可以就公开政府信息的行政行为提起行政诉讼的直接法律依据。该条规定中的“公民、法人或者其他组织”等相对人往往是政府信息公开行政行为中的第三方，其认为其合法权益因申请人向行政机关申请并获得政府信息而受损，进而可以提起反信息公开诉讼。
另根据《行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”新修订的《行政诉讼法》拓宽了行政诉讼原告的范围，只要“公民、法人或者其他组织”认为与行政行为有利害关系，．均可以提起行政诉讼。因而，认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益的信息公开公民、法人或者其他组织即信息公开行政法律关系中的第三方，就可以以原告身份提起反信息公开行政诉讼。
（二）可诉性的事实依据
可诉性的法律依据解决了反信息公开这一类诉讼可以被提起的问题。可诉性的事实依据，则是要解决具体某个反信息公开诉讼能够被受理、能够成讼的问题。
具体而言，可诉性的事实依据应当包括：
1．存在已经公开相关信息的政府信息公开行政行为。
已经公开是政府信息公开行政行为可能侵犯相对人合法权益的前提。若仍在行政机关受理信息公开申请后的裁量阶段，尚未决定是否公开的，则相对人应通过向行政机关申请、提供可替代的信息、提出建议等方式来阻止信息被公开，而不应直接提起反信息公开诉讼。
2．已经公开的政府信息与相对人存在法律上的利害关系。
具有法律上的利害关系是相对人符合行政诉讼原告资格的法定必要条件。否则，无关人员提起的反信息公开诉讼，不能有效解决行政争议，反而增加行政机关的诉累，阻碍申请人依法获取政府信息，没有法律意义。法院对无关人员提起的该类诉讼，应当以起诉人不符合原告主体资格为由，依法不予受理；已经受理的，依法驳回原告的起诉。
二、侵犯相对人合法权益的审查——胜诉权问题
对政府信息公开行政行为是否侵犯了相对人合法权益的审查，是反信息公开诉讼审理的主要内容。
（一）对“合法权益”的审查
由于《政府信息公开条例》对“合法权益”规定得比较模糊，因而如何审查成为了行政案件审理中首先要回应的问题。
笔者建议，根据其他法律关于合法权益的规定来予以判断。
1．根据《行政诉讼法》进行原则判断。
《行政诉讼法》关于行政诉讼所保护的相对人的合法权益范围，是反信息公开诉讼应当遵循的合法权益的基本范围和基本原则。《行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项是对行政诉讼所保护的合法权益的兜底性条款，规定了行政诉讼保护相对人的权益范围——人身权和财产权等合法权益。在目前尚无突破性法律规定或补充性法律规定的情况下，该原则性规定限定了相对人所主张的合法权益的范围基本为人身权和财产权两类。
2．根据民事基本法律进行具体判断。
行政法律关系中所涉及的人身权和财产权的外延，需要依据调整人身和财产法律关系的民事法律来判断，尤其是各项具体的权益种类，更需要根据民事法律予以判断。一是《民法通则》第五章规定的财产权和人身权，包括所有权、继承权、生命权等民事权益。二是《侵权责任法》第二条第二款规定的民事权益，包括生命权、健康权，姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。《侵权责任法》在诸多民事基本法律中，首次明确规定了民事人身权和财产权的具体名称。符合该条规定的民事权益属于法定人身权益和财产权益，应当属于《行政诉讼法》所保护的合法权益。
（二）对“侵犯”的审查
1．原告所主张的权益是否属于行政诉讼所保护的合法权益。
就本案而言，原告认为被告向案外人公开相关政府信息的行政行为侵犯了其隐私权。隐私权本身属于《侵权责任法》明确规定的民事权益之一；可以作为反信息公开诉讼的涉诉权益。若原告所主张的权益并非合法权益、没有法律依据，则不属于行政诉讼所保护的合法权益，原告的诉求不应属于行政诉讼受案范围。法院应当以此为由，裁定驳回原告的起诉。
2．被告所公开的政府信息是否与原告所主张的权益相关联。
就本案而言，被告通过政府信息公开方式向案外人公开的是，被告曾向原告作出的《关于富润中心2 - 3902室业主刘福军先生来访问题的回复》的信访回复函。从案卷材料看：第一，信访回复材料并非原告隐私情况或依法不能对外公开的举报材料；第二，信息回复材料是由被告作出而非原告个人制作的材料，因而该信访回复函从内容上并不涉及原告个人隐私。因此，若行政机关公开的政府信息与原告所主张的权益没有关联，则法院不能认定原告的合法权益受到被告公开政府信息行政行为的侵犯。
3．被告所公开的政府信息是否实际造成对原告合法权益的侵犯。
本案中，唯一可能与原告个人隐私有关的信息，就是该信访回复函回复内容涉及的原告的姓名、购买房屋的地址等基本信息。而向被告申请公开政府信息的案外人，即为与本案原告在另一民事诉讼中的当事人，对原告的姓名、住址等基本信息，通过民事诉讼已经了解。被告向案外人公开该信访回复函的行为，并不会让案外人在现有基础上知晓更多关于原告的隐私信息。故，被告的政府信息公开行为并不影响原告的隐私。但是，若被告向其他未与原告进行诉讼的案外人进行公开，且公开的内容涉及原告的姓名、住址、电话、身份证号等个人基本信息，则被告的行为结果使原告上述隐私信息被并不知晓相关信息的其他人知晓，构成对原告隐私的事实上的泄漏。
因此，行政机关公开的政府信息没有对原告的实际情况造成权利的减损或义务的增加，则不应构成对原告合法权益的侵犯。即使该政府信息能够为案外人所用，且案外人事后违法使用该政府信息对原告造成了合法权益的损害，也不能归咎于行政机关的政府信息公开行为，而应当通过对案外人提起民事诉讼主张民事赔偿的方式予以解决。