陈长贵诉中华人民共和国国土
资源部政府信息公开案
关键词：内部管理信息 认定 日常工作 外部效力
【裁判要旨】
政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》把“日常工作”限定为内部管理信息，与政府信息中的“履行职责”要素相区别，其目的在于将行政机关非履行法定职责，为维持内部运作、无涉公益的内部性事务排除在政府信息公开的范畴之外。但是，与行政机关履行职责相关的特定信息，无论其是否具有外部效力，均认定为政府信息。
【案件索引】
一审：北京市第一中级人民法院(2015) -中行初字第1497号（2015年9月11日）
二审：北京市高级人民法院(2015)高行终字第4133号（2016年1月4日）
【基本案情】
原告陈长贵诉称：国土部作出国土资公开告知[ 2015]74号《国土资源部政府信息公开告知书》（即被诉告知书）拒绝公开涉案信息。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，由省级人民政府批准的农用地转用的，应报国务院备案。故国土部作为全国土地的管理和监督机关，应该获取了相关的备案信息，且应该向原告公开。请求撤销被诉告知书及被诉复议决定，责令国土部向原告公开涉案信息。
被告国土部辩称：被诉告知书内容符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部有关土地征收制度的规定，省级人民政府具有农用地转用和±地征收的批准和审核权限，省级人民政府依照法定程序批准或审核用地后即合法有效。被告要求省级政府将批准（审核）用地情况报部备案，主要目的是了解掌握省级政府审批用地情况，属于系统内部管理措施。省级政府是否备案不影响其审批（审核）行为的合法性。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[ 2010]5号）规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，不属于应公开的政府信息。故被告作出被诉告知书，履行了法定职责。
法院经审理查明：2014年12月，陈长贵及葛爱兰向中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）邮寄了两份《政府信息公开申请表》，申请公开浙江省政府的浙土字A2003. 10697号、浙土字B2005 -10041号农转用和征地批文上报国土部备案的文号、时间、存档时间文号（包括上报文号、上报时间）等材料（以下简称涉案信息）。国土部于2015年1月4日收到该申请，后作出延期通知，并于2015年2月12日作出国土资公开告知[ 2015]74号《国土资源部政府信息公开告知书》。。陈长贵不服，于2015年2月26日向国土部邮寄了《行政复议申请书》。国土部于2015年3月2日收到陈长贵及葛爱兰的《行政复议申请书》，2015年3月3日作出《行政复议受理通知书》，2015年4月28日作出国土资复议[ 2015]350号《行政复议决定书》。后向陈长贵送达，陈长贵不服国土部作出的国土资公开告知[ 2015]74号《国土资源部政府信息公开告知书》（以下简称被诉告知书）及国土资复议[ 2015]350号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。
【裁判结果】
北京市第一中级人民法院于2015年9月11日作出(2015) -中行初字第1497号行政判决：一、撤销被告中华人民共和国国土资源部于2015年2月12日作出的国土资公开告知[ 2015]74号《国土资源部政府信息公开告知书》及其于2015年4月28日作出的国土资复议[ 2015]350号《行政复议决定书》；二、责令被告中华人民共和国国土资源部于法定期限内对原告陈长贵及第三人葛爱兰的政府信息公开申请予以重新答复；三、驳回原告陈长贵的其他诉讼请求。宣判后，国土部向北京市高级人民法院提起上诉。北京市高级人民法院于2016年1月4日作出( 2015)高行终字第4133号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责的过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《中华人民共和国土地管理法》第五条第一款规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”本案中，被告作为全国土地的管理和监督部门，要求省级政府将批准用地情况报其备案，相关的备案信息是在其履行职
责过程中制作的并以一定形式记录、保存的信息，应属政府信息。被诉告知书认定涉案信息属于内部管理信息，不属于被告信息公开范围，属于认定事实不清，依法应当撤销被诉告知书。原告关于撤销被诉告知书的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。
【案例注解】
2010年《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》）中，将“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息”列为“一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”。然而，对于内部管理信息的判定，该《意见》并未作出进一步解释。实践中，行政机关通常将“内部管理信息”之含义予以扩张，以“不具备外部效力” 作为其判定标准。但从《政府信息公开条例》及《意见》的相关规定来看，适用这一标准对“内部管理信息”进行判定，并不恰当。
《政府信息公开条例》第二条将“政府信息”的含义界定为“行政机关在履行职责的过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”；而《意见》中将内部管理信息表述为“行政机关在日常工作中制作或者获取”的内部信息。《意见》以“日常工作”为内部管理信息之限定，区别于政府信息的“履行职责”要素，其目的即在于将行政机关非履行法定职责，为维持内部运作、无涉公益的内部性事务排除在政府信息公开的范畴之外。这些信息一般与依法行政无密切关联，且难以符合对公众之“服务作用”。而从效力角度判断，行政机关“日常工作”所涉“内部事项”的确对相对人的权利义务不产生影响，但《政府信息公开条例》第二条并未将“效力”作为政府信息的构成要件，即“不具备外部效力”的信息若是行政机关在履行职责过程中制作或者获取，以一定形式记录、保存的，亦属政府信息之列。
从《政府信息公开条例》及《意见》的法律位阶看，《政府信息公开条例》是经国务院常务会议审议通过，由总理签署国务院令公布施行的行政法规；而《意见》则是由国务院办公厅发布的规范性文件。因此，通过对《意见》规定的“内部管理信息”做扩大解释，从而增加政府信息公开豁免条款的做法于法无据。
本案中，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第一款的规定，被告负全国土地之管理与监督职责，其要求省级政府将批准用地情况上报备案，相关的备案信息是在其履行职责过程中制作的并以一定形式记录、保存的信息，应属政府信息。被告认为其要求省级政府将批准（审核）用地情况报部备案，主要目的是了解掌握省级政府审批用地情况，属于系统内部管理措施，不影响审批（审核）行为的合法性，属内部管理信息，不属于应公开的政府信息，这一理由不能成立。