包头农村商业银行股份有限公司诉土默特
右旗人民政府、土默特右旗城镇
管理执法大队侵权责任纠纷案
关键词：拆迁人 抵押权人 注意义务 优先受偿权 赔偿
【裁判要旨】
拆迁人对拆迁房屋是否设定抵押负有审慎的注意义务。拆迁人致使抵押权人失去对补偿款的控制致使优先受偿权受损，拆迁人承担赔偿责任，但赔偿责任应以抵押权人未能从抵押人处获偿的部分为限。
【案件索引】
一审：内蒙古自治区包头市中级人民法院( 2010)包民二初字第2号（2010年11月16日）
二审：内蒙古自治区高级人民法院( 2011)内民二终字第16号（2011年10月11日）
重审：内蒙古自治区包头市中级人民法院( 2012)包民三初字第1号（2012年12月5日）
二审：内蒙古自治区高级人民法院( 2013)内商终字第3l号（2013年7月29日）
再审：内蒙古自治区高级人民法院( 2014)内民再二字第00019号（2015年6月3日）
【基本案情】
申请再审人（一审被告、二审被上诉人）：土默特右旗人民政府。住所地：内蒙古自治区土默特右旗萨拉齐镇振华大街政府大楼。
法定代表人：赵辉，旗长。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：包头农村商业银行股份有限公司（原包头市郊区农村信用联社股份有限公司）。住所地：内蒙古自治区包头市昆都仑区钢铁大街10号中环国际大厦A座。
法定代表人：，陈云翔，董事长。
二审被上诉人（一审被告）：土默特右旗城镇管理执法大队。住所地：内蒙古自治区土默特右旗萨拉齐镇振华大街建设局办公大楼。
法定代表人：王永刚，大队长。
2007年12月23日，包头市九原区福利制镜有限责任公司（以下简称福利公司）向包头农村商业银行股份有限公司（以下简称包头农村商业银行）借款650万元，约定还款期限为2009年11月10日。同时，包头农村商业银行与包头市晶星玻璃有限公司（以下简称晶星公司）签订了《抵押合同》，约定由晶星公司以其机器设备作为抵押物，承担连带保证责任。2008年4月15日，晶星公司以本公司土地和房产等不动产为抵押向包头农村商业银行借款980万元，约定还款期限为2009年4月10日。2009年4月8日，包头农村商业银行批准延期至2009年11月10日。
2009年5月，涉案《借款合同》及《抵押合同》中抵押清单所列的抵押物被纳入土默特右旗人民政府（以下简称土右旗政府）发布通告的建设用地拆迁范围。
2009年5月25日，包头市若愚房地产评估公司（以下简称若愚评估公司）受土默特右旗城镇管理执法大队（以下简称城管大队）以及晶星公司委托对涉案综合商业楼价值评定估算为人民币5939643元。2009年6月1日，城管大队与晶星公司就商业楼拆迁达成《晶星玻璃厂拆迁补偿协议书》，约定拆迁补偿费总额为人民币5939643元。2009年6月8日，土右旗财政集中收付中心将拆迁补偿款5939643元转到晶星公司在包头市南郊新城农村信用合作社尹六窑子分社开户的账内。
2009年6月15日，包头市金鹿资产评估事务所（以下简称金鹿评估事务所）对晶星公司其他的拟拆迁房地产、机器设备拆迁以及停业的相关损失评定估算为人民币4631万元。2009年8月6日，依据金鹿评估事务所的评估报告，城管大队与晶星公司签订《玻璃厂拆迁补偿协议》，其中约定：各项拆迁补偿费共计32381217元，其中：机器设备拆除报废损失计1151万元；库存产成品玻璃496849m2，价值649万元，按评估结果给予10%的搬迁及损耗补偿65万元。双方同时约定，晶星公司若未按照协议约定期限拆除，城管大队有权强制搬迁拆除，并从剩余30%拆迁补偿费中扣除50万元作为强制拆除费用。
2009年8月11日，土右旗财政集中收付中心将以上部分拆迁补偿款23947023元转到晶星公司的账内。
2009年8月6日，城管大队与晶星公司签订《玻璃厂商业楼拆迁补偿补充协议》，约定给予晶星公司拆迁补助费、停业停产损失费、提前搬迁奖励费等政策性补偿共计1277023元。
2009年8月12日，包头农村商业银行向城管大队和土右旗政府出具告知书，要求对拆迁补偿款优先受偿。同时，包头农村商业银行以借款合同纠纷，将福利公司以及晶星公司诉至包头市中级人民法院，并于同日提出财产保全申请。2009年8月13日，包头市中级人民法院作出( 2009)包立一保字第36号民事裁定：冻结或查封晶星公司7213499元的拆迁补偿款或相应价值的财产。同时作出( 2009)包立一保字第37号民事裁定：冻结或查封晶星公司
9898328元的拆迁补偿款或相应价值的财产。2009年8月20日，土右旗政府以法院查封的车间、厂房和库房所有权已经发生转移为由提出保全异议。2010年8月31日，包头市中级人民法院作出( 2009)包立一保字第36 -1号民事裁定：解除对晶星公司的车间、厂房和库房的查封，对机器设备和玻璃产成品未予解封。
2009年8月21日，包头市中级人民法院作出( 2009)包立民初字第13号民事调解书，约定福利公司欠包头农村商业银行贷款本息截至2009年8月18日所产生的利息共计7256810. 60元，晶星公司自愿承担所有债务，并于2009年11月10日前全部付清。同日，作出( 2009)包立民初字第14号民事调解书，约定晶星公司欠包头农村商业银行贷款本金及利息9928040. 50元，晶星公司于2009年9月24日前付970万元，剩余款项228040. 50元于2009年11月10日前付清。2009年9月8日，包头市中级人民法院向土右旗人民政府送达的( 2009)包立一保字第36号协助执行通知书，要求将已冻结的拆迁补偿款存入法院指定账户，2009年9月28日，土右旗政府按照协助执行通知约定，向包头市中级人民法院指定账户支付剩余拆迁补偿款9211217元。因晶星公司未在2009年9月10日前拆除完毕其余全部建筑及设备，城管大队自认依据《玻璃厂拆迁补偿协议》扣除50万元强制拆迁费用。因被执行人没有可供执行的财产，包头市中级人民法院作出( 2009)包法执字第138、139号民事裁定终结本次执行程序。
2010年6月7日，一审原告包头农村商业银行起诉至包头市中级人民法院称，抵押物被列入城镇改造建设拆迁范围，土右旗政府、城管大队将包头农村商业银行应优先受偿的补偿费以协议方式付给借款人，致使包头农村商业银行抵押权无法实现，贷款无法收回。后经包头市中级人民法院依法执行借款人921万元，余欠本息1085万元未受偿。土右旗政府、城管大队依法应承担侵权损害赔偿责任。请求判令赔偿补偿费1085万元。
【裁判结果】
包头市中级人民法院于2012年12月5日作出( 2012)包民三初字第1号民事判决：一、土默特右旗城镇管理执法大队及土默特右旗人民政府共同赔偿包头农村商业银行股份有限公司损失1938184. 06元，于该判决发生法律效力后15日内付清；二、驳回包头农村商业银行股份有限公司的其他诉讼请求。
内蒙古自治区高级人民法院于2013年7月29日作出( 2013)，内商终字第31号民事判决：一、撤销内蒙古自治区包头市中级人民法院( 2012)包民三初字第1号民事判决；二、由土默特右旗城镇管理执法大队及土默特右旗人民政府共同向包头农村商业银行股份有限公司赔偿7973643. 10元，并于本判决生效后10日内支付，逾期将按《民事诉讼法》第二百五十三条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息；三、驳回包头农村商业银行股份有限公司的其他诉讼请求。
内蒙古自治区高级人民法院于2015年6月3日作出( 2014)内民再二字第00019号民事判决：一、撤销该院( 2013)内商终字第31号民事判决和包头市中级人民法院( 2012)包民三初字第1号民事判决；二、土默特右旗城镇管理执法大队及土默特右旗人民政府于本判决生效后10日内赔偿包头农村商业银行股份有限公司7973634. 10元；三、驳回包头农村商业银行股份有限公司的其他诉讼请求。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：第一，福利公司、晶星公司向包头农村商业银行借款，并以涉案房产、机器设备等设定抵押，包头农村商业银行对晶星公司的房产、机器设备等享有抵押权，若债务到期未获清偿，在抵押房产拆迁时，包头农村商业银行依法对房产、机器设备的拆迁补偿款优先受偿。因房产拆迁时债权履行期尚未届满，可将拆迁款先予提存。现抵押房产已灭失，该房产的拆迁款亦未提存，所担保的债权无法得到充分的担保，包头农村商业银行的抵押权已受到侵害。第二，拆迁房屋已设定抵押，土右旗政府、城管大队未能向抵押权人告知拆迁情况和将补偿款向公证机关提存，而将拆迁款直接支付给抵押人，致使包头农村商业银行丧失了主张抵押权或要求提存补偿款的机会，最终导致包头农村商业银行的优先受偿权受损。据此，认定土右旗政府、城管大队在拆迁过程中，未尽到必要的、合理的注意义务，对包头农村商业银行的损失存在过错，应承担侵权赔偿责任。因晶星公司无其他财产可供执行，土右旗政府、城管大队的赔偿责任应以包头农村商业银行未能从抵押人处获偿的部分7973634元为限。
关于土右旗政府、城管大队主张包头农村商业银行存在怠于行使权利的行为和事实缺乏证据证实。另外，包头农村商业银行认为因土右旗政府、城管大队的侵权行为导致其无法实现抵押权，请求权基础为侵权，与其同福利公司、晶星公司的借款合同纠纷诉请对象不同，包头农村商业银行对于本案有合法诉权。
综上，原审判决认定事实、适用法律有误。
【案例注解】
本案争议的焦点为：(1)土右旗政府、城管大队应否承担侵权赔偿责任；(2)包头农村商业银行是否怠于行使权利；(3)本案是否涉及一案两诉。
1．关于土右旗政府、城管大队应否承担侵权赔偿责任的问题。第一，抵押权设定的目的是作为债务履行的担保，以确保债权的实现。在债权已届履行期满而债务人未履行时，抵押权人有权从依法处理抵押物获得的变价款中优先受偿，抵押权及其所担保的债权能否最终实现，很大程度上取决于抵押物的价值。故《担保法》第五十一条第一款所规定的抵押期间抵押物价值减少时，抵押权人有权要求抵押人恢复抵押物的价值，或者提供与减少的价值相当的担保，即是确定了抵押人维持抵押物价值稳定的义务。同时，《物权法》第一百七十四条还规定，若抵押期间抵押物灭失的，抵押权人可以就获得的补偿金等优先受偿，被担保债权的履行期未届满的，也可以提存该补偿金。这也是通过赋予抵押权人物上代位权，在抵押物的形态或性质上发生变化时，使抵押权的效力及于抵押物的代位物而维持抵押物的价值。本案中，福利公司、晶星公司向包头农村商业银行借款，并以涉案房产、机器设备等设定抵押，包头农村商业银行对晶星公司的房产、机器设备等享有抵押权，若债务到期未获清偿，在抵押房产拆迁时，包头农村商业银行依法对房产、机器设备的补偿款优先受偿。因房产拆迁时债权履行期尚未届满，可将拆迁款先予提存。现抵押房产已灭失，该房产的补偿款亦未提存，所担保的债权无法得到充分的担保，包头农村商业银行的抵押权已受到侵害。第二，因拆迁行为将导致被拆迁房屋权利状态的根本变化，而且，现实中，抵押人一般不会主动向抵押权人履行通知义务，因为抵押人并不会因为履行通知义务减轻自己的债务负担，反而常常会在不通知抵押权人的情况下，独自获得拆迁补偿款，逃避抵押责任。故土右旗政府、城管大队作为实际实施拆迁行为的民事主体，在拆迁实施前应查明房屋所有权人，同时还应当对房屋是否设定抵押以及拆迁是否会损害抵押权人利益负有必要的注意和审查义务，包括通过房产交易机构查询房屋权属及是否设定抵押，并在此基础上根据产权人提交的产权证作进一步核实，由此得以避免房屋产权证未能反映抵押设定情况而所有权人故意不告知所带来的抵押权人利益受损的风险。如查明被拆迁房屋上确实设定抵押，拆迁人应将拆迁事项告知抵押权人，并当被拆迁人与抵押权人就所担保债权的处理协商一致后，将补偿款支付给被拆迁人，若未能协商一致的，拆迁人应将补偿款向公证机关提存。本案中，城管大队、土右旗政府未能在拆迁前通过相关职能部门查明拆迁房屋已设定抵押，未能向抵押权人告知拆迁情况和将补偿款向公证机关提存，而将拆迁款直接支付给抵押人，致使包头农村商业银行丧失了主张抵押权或要求提存补偿款的机会，最终导致包头农村商业银行的优先受偿权受损。据此，认定土右旗政府、城管大队在拆迁过程中，未尽到必要的、合理的注意义务，对包头农村商业银行的损失存在过错。依照《侵权责任法》第六条第一款“行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任”的规定，应承担侵权赔偿责任。
2．关于责任承担的方式问题。包头农村商业银行主张其抵押权受损，如抵押人仍有其他可供清偿的财产时，抵押人作为当然的赔偿责任人，应先行承担赔偿责任。包头市中级人民法院( 2009)包立民初字第13、14号民事调解书确认晶星公司欠包头农村商业银行贷款本息为7256810. 60元和9928040. 50元，共计17184851. 10元，已向晶星公司实际执行9211217元，尚未执行7973634元。因晶星公司无其他财产可供执行，土右旗政府、城管大队的赔偿
责任应以包头农村商业银行未能从抵押人处获偿的部分为限。土右旗政府、城管大队在履行了判决确定的义务后，依法享有追偿的权利。
3．关于包头农村商业银行是否存在怠于行使权利的问题。第一，土右旗政府、城管大队发布通知的对象系被拆迁人，并非向社会发布。既没有证据证明土右旗政府、城管大队或被拆迁人向包头农村商业银行就拆迁事项履行了告知义务，也没有证据证明包头农村商业银行明知或应当知道抵押物被拆迁：第二，包头农村商业银行于2009年8月11日得知后，于8月12日向土右旗政府出具告知书，要求优先受偿；并于同日提起诉讼，申请财产保全。上述系列行为表明包头农村商业银行的行为是积极的。第三，关于未变卖处分机器设备残值应否视为未积极行使债权。首先，依照《物权法》第一百七十四条的规定，担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金优先受偿。福利公司以晶星公司的机器设备作为抵押向包头农村商业银行借款650万元，按照《玻璃厂拆迁补偿协议》，晶星公司所有机器设备共获得补偿款1216万元，该数额足以偿还晶星公司应偿还的债务，是土右旗政府、城管大队支付不当造成包头农村商业银行优先受偿权受
损。其次．因包头农村商业银行已就借款合同纠纷向人民法院提起诉讼，并申请财产保全，包头农村商业银行非经法定程序，不得自行处分抵押物实现其抵押权，结果是因无其他可供执行财产而由法院裁定终结执行，不是归责于包头农村商业银行的原因。综上，认为包头农村商业银行存在怠于行使权利的行为和事实缺乏证据证实，故对土右旗政府、城管大队的主张不予支持。
关于本案是否涉及一案两诉的问题。土右旗政府、城管大队认为，包头农村商业银行作为同一诉讼主体提起与案外人福利公司、晶星公司的借款合同纠纷与本案抵押权纠纷是基于同一债权基础，属“一案两诉”情形。所谓一事是指同一当事人、就同一法律关系，而为同一的诉讼请求。因福利公司、晶星公司存在违约行为，包头农村商业银行基于合同关系起诉福利公司、晶星公司，其债权已得到生效调解书的确认。而本案中，包头农村商业银行认为因土右旗政府、城管大队的侵权行为导致其无法实现抵押权，请求权基础为侵权，诉请对象也不同，不存在竞合关系，因此，包头农村商业银行对于本案有合法诉权。