作者：张万军，江苏连云港东海县人，毕业于西南政法大学，法学博士，现任教内蒙古科技大学法学系，法学教授，内蒙古钢苑律师事务所律师。
一、本案基本事实及两级法院完整裁判观点
本案四名自然人曾在当地水库管理所任职，早年分别被水务部门聘用为所长、一线务工人员，双方因工资、养老保险问题产生用工争议。2013 年，四人通过劳动仲裁委员会达成书面调解协议，明确劳动关系于当年 8 月 31 日解除，水务部门承诺为四人补缴对应年限养老、失业保险。仲裁调解完成当月，四人与水库管理所签订十年期供水片区承包协议，自行负责辖区管网运营、收取水费，合同同时约定养老保险单位、个人缴纳费用全部由四人从水费收入中自行承担，四人同步出具书面承诺书认可该条款。十年承包期限到期前，当地镇政府将辖区农村饮水工程管护权另行发包给第三方企业，四人认为原有承包权益受损，同时主张水务部门未兑现仲裁调解中的工资、社保补缴承诺。
2025 年，四人向当地水务局提交行政赔偿申请，水务局书面答复后，四人不服向县级人民政府申请行政复议，复议请求包含补发工资、补缴养老保险、强制续签供水承包协议三项内容。县级政府受理复议后组织听证，经延期审查作出驳回复议申请的行政复议决定书，理由为案涉诉求分属劳动争议、民事合同纠纷，均不在行政复议法定受理范围内。四人不服复议决定，以县政府、水务局为共同被告向中级人民法院提起行政诉讼，一审法院作出两份处理结果：一是驳回四人全部诉讼请求，二是裁定驳回四人对水务局的起诉。四名当事人不服一审裁判，上诉至贵州省高级人民法院，二审法院经审理确认一审查明事实、法律适用全部无误，作出终审判决驳回上诉、维持原判。
案例来源：贵州省高级人民法院（2026）黔行终 179 号行政判决书
本案完整裁判要旨
工资报酬、养老保险补缴争议属于劳动争议，应当通过劳动仲裁、民事诉讼途径解决，不属于行政复议受案范围；养老保险征缴专属社保征收机构职权，当事人不能直接通过行政复议向行政机关索要养老保险赔偿款。
供水片区承包协议系自然人与水库管理所平等主体订立的民事合同，合同履行、续约、违约损失纠纷由民事法律调整，当事人不得就民事合同争议提起行政复议。
复议机关仅以复议申请不符合法定受理条件作出程序性驳回复议申请决定，未对原行政赔偿答复作出实体审查，不属于行政诉讼法规定的 “复议维持原行政行为” 情形，原行政机关不具备共同被告资格，法院可单独驳回对原行政机关的起诉。
复议机关受理、送达、听证、延期、作出并送达复议决定全流程符合行政复议法程序规定，案涉驳回复议申请决定程序合法、事实清楚、法律适用准确。
当事人因民事承包合同产生的水费、经营损失争议，应单独提起民事诉讼主张权利，行政诉讼、行政复议不处理平等主体间民事合同纠纷。
二、三类法律关系边界厘清：行政复议仅解决行政争议，劳动、民事纠纷有专属维权通道
内蒙古钢苑律师事务所专职律师、内蒙古科技大学法学教授张万军结合本案裁判逻辑作出专业评析：很多群众在自身权益受损后，分不清行政、劳动、民事三类法律关系，习惯性直接向政府部门申请行政复议，最终诉求被驳回，本案就是极具代表性的典型样本，核心问题在于当事人混淆了不同纠纷对应的法定救济渠道。
首先区分劳动争议与行政争议。张万军指出，劳动者与用人单位之间因工资、社保、经济补偿产生的矛盾，恒定属于劳动争议，受《劳动争议调解仲裁法》约束，法定前置程序是劳动仲裁，而非行政复议。本案四名当事人与水务局早年成立劳动关系，工资、养老保险诉求早在 2013 年就通过劳动仲裁出具调解书予以固定，仲裁调解书具备强制司法效力。若水务部门未按照仲裁调解书履行补缴社保义务，当事人正确维权路径是向人民法院申请强制执行仲裁文书，而非申请行政赔偿、提起行政复议。部分群众存在认知误区，认为水务局属于行政机关，用工纠纷就能走行政复议，实则行政机关同时具备两种身份：行使行政管理职权时是行政主体，招录人员、发放工资、建立劳动关系时，属于劳动法意义上的用人单位，此时双方地位平等，用工纠纷脱离行政复议审查范畴。针对养老保险征缴，《社会保险法》明确将社保征缴职权划分给社保经办机构、税务机关，即便用人单位欠缴社保，当事人应当向社保征收部门投诉、责令单位补缴，不能直接要求行政机关支付养老保险赔偿金，这也是复议机关驳回社保赔偿请求的法定依据。
其次区分民事合同纠纷与行政争议。案涉供水片区承包协议签订双方是四名自然人与水库管理所，协议约定水费计价、承包期限、运营成本分担等纯粹财产权利义务，不存在行政许可、行政强制、行政征收等公权力管理内容，完全属于《民法典》合同编调整的民事承包合同。张万军解释，行政复议审查对象是行政机关行使公权力作出的单方行政行为，比如行政处罚、行政许可、行政强制、行政不作为；而民事承包协议是双方协商一致自愿签订的双务合同，合同到期能否续约、第三方新发包行为是否侵害原有承包人收益、水费损失如何弥补，全部是民事合同履行、侵权纠纷，只能通过民事诉讼解决。当事人将民事合同续约、经营损失诉求打包放入行政复议申请，本质是错用救济程序，复议机关无权审查民事合同效力、强制行政机关续签民事承包合同。
最后明确行政复议的法定适用边界。2023 年修订的《行政复议法》清晰列明十余类可复议行政行为，全部围绕行政机关公权力行为展开。反观本案，当事人三项复议请求无一项指向违法行政行为：工资、社保属于劳动用工矛盾，承包续约属于民事合同矛盾，不存在水务局作出行政处罚、行政不作为、违法征收等可复议行政行为。县政府经审查后直接以超出复议受理范围驳回申请，完全契合法律规定。实践中大量群众将劳动、民事、信访类诉求全部提交行政复议，最终全部被驳回，既浪费自身时间成本，也占用行政复议机关办案资源，根源就是没有厘清不同法律关系对应的维权路径。
三、行政诉讼被告资格特殊规则：程序性驳回复议申请不适用 “共同被告” 制度
张万军教授结合行政诉讼司法解释，针对本案另一核心裁判要点 —— 被告适格性展开深度解读，这也是很多行政纠纷当事人极易踩坑的法律盲点。
行政诉讼存在一项大众熟知的规则：复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的机关与复议机关作为共同被告起诉。但本案司法解释专门设置除外条款：复议机关仅以复议申请不符合受理条件作出程序性驳回，不属于 “复议维持”，当事人只能起诉复议机关，不能将原行政机关列为共同被告，一审法院据此裁定驳回四人对水务局的起诉，二审法院维持该裁判逻辑。
区分两种驳回复议申请的法律性质是理解该规则的关键。第一种是实体性驳回：复议机关受理申请后，完整审查原行政行为事实、证据、法律适用，最终认为当事人主张不成立，从实体层面驳回复议请求，此种情形视为维持原行政行为，原机关、复议机关共同被告。第二种是本案的程序性驳回：复议机关仅做形式、范围审查，未对水务局行政赔偿答复内容进行任何实体评判，仅认定诉求不属于复议受理范围直接驳回，相当于复议程序直接终止，原行政赔偿答复未进入复议实质审查，法院自然不能一并审查原行政机关行为，原行政机关不具备被告主体资格。
放到本案实操层面，四人同时起诉县政府、水务局，法院必须分两步处理：针对复议决定起诉县政府，进入实体审理；针对水务局的起诉，因无共同被告法定基础，直接裁定驳回起诉。张万军律师结合本地办案实践补充，不少当事人在收到程序性驳回复议决定书后，一并起诉原行政机关与复议机关，法院都会单独驳回对原机关的起诉，仅审理复议机关作出的驳回决定是否合法。
同时，本案完整展现行政复议法定程序标准，具备普法参考价值。县级政府收到复议申请后按期受理、送达受理通知书，向水务部门送达答复通知，依当事人申请组织听证；因案情复杂依法作出延期决定并书面告知全部当事人，在法定期限内出具复议文书并分别邮寄、直接送达各方当事人，整套流程完全符合《行政复议法》关于期限、送达、听证、延期的强制性规定。两级法院均认定复议程序合法，进一步提示群众，若认为复议决定违法，除审查诉求是否属于受理范围，还可重点核查复议机关受理、听证、送达、期限等程序是否存在违法情形，程序违法同样可请求法院撤销复议决定。
张万军最后总结，普通群众维权应当建立分层维权思维：用工工资社保纠纷先走劳动仲裁；合同承包、财产侵权纠纷直接提起民事诉讼；只有针对行政机关罚款、许可、强制、不作为等公权力行为，才能申请行政复议、提起行政诉讼。一案分多路、纠纷分渠道，才能依法高效维护自身合法财产、劳动权益，避免因选错救济程序导致诉求全部落空。
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