作者：张万军，江苏连云港东海县人，毕业于西南政法大学，法学博士，现任教内蒙古科技大学法学系，法学教授，内蒙古钢苑律师事务所律师。
一、本案基本事实及裁判观点
某大型建设集团公司承接当地覆铜板生产项目后，将项目车间、仓库、门卫用房的模板制作安装、拆模整理等劳务工程，依法分包给具备经营资质的本地工程服务公司。该工程服务公司承接案涉木工劳务项目后，并未自行组织施工班组进场作业，而是将整体木工劳务交由一名自然人包工头全权负责。由该包工头自行招募木工务工人员、安排施工现场工作内容、管理日常作业人员，同时自行提供施工劳动工具。工程价款按照施工面积固定单价进行结算，包工头与工程服务公司对账核算务工人员工资明细后，由总承包公司直接将工资发放至务工人员个人账户。
2024 年 5 月，涉案务工人员经同乡介绍进入案涉工地从事木工作业。同年 6 月 4 日，该务工人员在工地完成雨棚施工后，前往二楼平台作业，搬运施工器材过程中不慎踩踏堆放钢管，当场扭伤右腿。事发当日务工人员仍坚持短暂作业，后因腿部剧痛停止工作返回宿舍休养，次日由工友送至医院就诊，经影像学检查及后续住院手术治疗，确诊为膝关节半月板撕裂、股骨下端骨髓水肿、肌肉损伤等伤情。
事故发生后，务工人员先后以总承包公司、分包工程服务公司为用人单位，向属地社保行政部门提起工伤认定申请。社保行政部门受理案件后，组织双方举证质证，并依当事人申请启动伤情因果关系司法鉴定。鉴定机构出具意见明确，务工人员半月板撕裂、骨挫伤、肌肉损伤等伤情，与工地作业扭伤事故存在直接因果关系，自身关节炎病症与涉案事故无关联。社保行政部门据此作出工伤认定决定书，径直认定务工人员与分包工程服务公司存在事实劳动关系，裁决涉案伤情构成工伤。
分包工程服务公司不服该工伤认定结果，向一审人民法院提起行政诉讼。一审法院审理后认为，案涉工程服务公司将承接劳务违法转包给无用工主体资格的自然人包工头，务工人员由包工头自行聘用，社保行政部门直接认定双方存在事实劳动关系属于事实认定错误，判决撤销涉案工伤认定决定，责令社保行政部门限期重新作出行政行为。社保行政部门不服一审判决提起上诉，二审中级人民法院审理后驳回上诉，维持一审原判。
案例来源：江苏省南通市中级人民法院（2026）苏 06 行终 8 号行政判决书
本案完整裁判要旨：建筑工程领域中，具备资质的分包企业将承包木工劳务业务转包给不具备用工主体资格的自然人包工头，包工头自行聘用的务工人员在施工过程中因工作原因受伤，工伤责任承担不以受伤人员与分包企业存在劳动关系为前提，依法应由违法转包的分包企业承担工伤保险责任；社保行政部门若错误以事实劳动关系作为工伤认定唯一依据、事实认定不清证据不足的，人民法院有权判决撤销工伤认定决定，并责令其重新作出行政行为；人民法院不宜直接径行作出工伤认定裁判，应尊重社保行政部门对工伤事实与法律适用的首次判断权。
二、案件核心焦点梳理与司法裁判逻辑解析
本案作为建筑劳务分包领域工伤认定典型行政案件，核心争议焦点集中在三大层面：一是建筑企业将劳务转包给自然人包工头，务工人员与建筑企业是否构成事实劳动关系；二是违法分包、转包情形下工伤保险责任的承担主体如何界定；三是社保行政部门工伤认定事实依据不足时，司法机关应当如何适用法律作出裁判。内蒙古钢苑律师事务所律师、内蒙古科技大学法学教授张万军指出，本案精准直击建筑行业普遍存在的劳务层层分包、包工头雇工模式下的工伤认定痛点，裁判逻辑完全契合我国工伤保险立法本意及司法解释硬性规定，对同类案件审理具有极强的参照示范价值。
首先，事实劳动关系认定并非违法分包工伤认定的前置条件。司法实践中，大量建筑用工纠纷存在认知误区，无论是用工企业还是社保行政机关，均习惯性将劳动关系存续作为认定工伤的必备前提。从本案查明事实来看，涉案工程服务公司承接劳务后，完全放手由自然人包工头自主招工、自主管理、自主安排工作任务，企业仅与包工头按施工面积结算工程款，不参与务工人员日常考勤、工作安排与直接管理，务工人员薪酬也经由包工头核算后由总承包公司代发，双方之间不具备事实劳动关系的人身依附性、管理隶属性核心特征。张万军教授分析，劳动关系的核心是用人单位对劳动者具有长期、固定的管理支配权，劳动者接受单位规章制度约束，劳动报酬由单位直接定期发放。而包工头临时招募的建筑务工人员，工作周期随项目而定，日常作业受包工头指挥，与分包企业无直接管理关联，强行认定事实劳动关系，既不符合劳动关系构成法理，也违背建筑行业用工实际现状。
其次，违法转包用工的工伤保险责任适用无劳动关系兜底担责规则。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条明确划定了建筑工程违法分包、转包的工伤责任边界，用工单位违反法律法规将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的自然人，该自然人聘用职工因工受伤的，由发包的用工单位承担工伤保险责任。张万军教授解读，该条司法解释设立的初衷，就是为了破解建筑行业包工头跑路、务工人员维权无门的困境，确立用工责任穿透原则。自然人包工头不具备用工主体资格，无法为务工人员缴纳工伤保险，若以不存在劳动关系为由免除分包企业责任，受伤务工人员的医疗救治、工伤赔偿权益将彻底落空。本案中，审理法院准确适用该司法解释，并未纠结于是否存在劳动关系，而是直接认定工程服务公司作为违法转包方，理应承担工伤保险责任，厘清了法律适用的核心逻辑：此类案件工伤看用工责任，不看劳动关系。
再者，行政机关事实认定瑕疵应当接受司法全面审查。本案中社保行政部门的核心错误，在于机械套用普通工伤认定标准，仅以用工企业未能举证否认劳动关系为由，直接作出工伤认定，忽略了案涉劳务转包、包工头实际雇工的基础事实。根据行政诉讼法规定，行政行为主要证据不足、事实认定不清的，人民法院有权依法撤销并责令重作。张万军认为，行政机关作出工伤认定时，应当全面核查工程发包、分包、转包链条，查清实际用工主体和管理模式，而非简单进行举证责任推定。同时，二审法院确立了重要裁判规则，司法机关应当尊重社保行政部门对工伤事实的首次判断权，不能直接代替行政机关作出工伤认定结论，仅能在行政行为违法时予以撤销并责令重作，既坚守了司法监督边界，又保障了行政机关的法定职权分工。
三、类案法律适用指引与建筑行业用工合规启示
本案二审终审判决落地，不仅明确了司法裁判标准，更为建筑施工企业、务工人员、行政主管部门三方划定了行为边界，张万军教授结合法理与实务，从法律适用、风险防范、权益保护三个维度作出深度普法解读。
从务工人员维权角度而言，建筑工地受伤无需刻意纠结劳动关系确认。很多建筑务工人员受伤后，陷入先仲裁确认劳动关系、再申请工伤认定的漫长流程，耗时耗力且维权难度极大。依据本案裁判要旨及现行司法解释，只要能够证明在指定工程项目、工作时间内因施工原因受伤，同时存在工程违法分包、转包给无资质自然人的情形，即便没有书面劳动合同、没有直接工资流水，也可以直接主张由上一级具备资质的分包企业或总承包企业承担工伤保险责任。同时，伤情因果关系司法鉴定是关键证据，务工人员受伤后应及时就医、留存门诊病历、住院记录、影像报告等完整诊疗材料，必要时通过司法鉴定明确伤情与事故的关联性，避免企业以自身旧疾、基础疾病为由推脱责任。
从建筑施工企业合规角度分析，层层劳务分包、放任包工头自主用工潜藏巨大法律风险。现实中不少建筑企业为降低管理成本，习惯性将劳务工程拆分转包给个人包工头，既不审核包工头用工资质，也不签订规范劳务分包合同，忽视自身法定工伤保险责任。本案明确释放司法信号：将工程业务转包给无用工主体资格的自然人，本身属于违法用工行为，无论是否签订免责协议，均不能免除工伤保险赔偿责任。企业想要规避用工及工伤风险，应当摒弃个人包工头分包模式，选择具备劳务分包资质、可独立缴纳工伤保险的正规劳务公司合作；对临时用工、短期务工人员，可通过购买建筑项目集体工伤保险、人身意外伤害险等方式，转嫁工伤事故赔偿风险，同时完善施工现场考勤、安全管理台账，固定用工及事故证据，避免行政认定与司法诉讼中处于被动地位。
从行政机关依法行政层面来看，工伤认定需摒弃单一裁判思维，注重全链条事实核查。社保行政部门在处理建筑行业工伤认定案件时，不能简单套用普通企业工伤认定标准，不能仅以企业举证不能就推定劳动关系成立。应当主动核查工程承包合同、分包协议、施工管理模式、工资发放流程、现场实际管理人等全链条事实，区分正规劳务分包与违法个人转包，精准适用工伤保险责任兜底条款，既保障受伤务工人员合法权益，也避免无端加重企业不合理法律责任。同时在作出行政行为时，严格遵循证据规则和法定程序，确保工伤认定事实清楚、证据充分、法律适用准确，减少行政复议、行政诉讼败诉风险。
在司法价值层面，本案裁判坚守了工伤保险制度倾斜保护劳动者的立法初衷，平衡了建筑行业用工灵活特性与劳动者权益保障的关系。张万军教授强调，建筑行业是工伤事故高发领域，劳务用工模式复杂多样，司法裁判与行政认定不能机械套用传统劳动关系标准，而应立足行业实际，活用司法解释兜底条款，既不让受伤务工人员流血又流泪，也引导建筑企业规范用工、合法经营，通过典型裁判树立行为规则，实现法律效果与社会效果的有机统一。
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