作者：张万军，江苏连云港东海县人，毕业于西南政法大学，法学博士，现任教内蒙古科技大学法学系，法学教授，内蒙古钢苑律师事务所律师。
一、本案基本事实及裁判观点
南京某有限公司（以下简称“南京某公司”）成立于2021年9月，注册地为南京市建邺区。2024年1月，杨某与南京某公司签订电子劳务协议，约定由杨某担任该公司配送员，负责溧阳区域相关门店的外卖配送工作，协议明确了配送费结算方式、每月工作时间等内容，南京某公司为杨某提供工作制服、开展系统培训，并可根据工作需要调整其岗位，杨某需遵守公司劳动纪律及工作规范。
2024年2月9日8时36分许，杨某驾驶轻便摩托车配送途中，在溧阳市燕园路某路段与小型客车发生碰撞，造成杨某受伤、两车受损。经溧阳市公安局交通警察大队认定，杨某对该起事故无责任。杨某伤情经医院诊断为右足第五跖骨骨折、右足第五跖趾关节脱位等四处损伤。2024年5月20日，杨某向溧阳市某资源和社会保障局（以下简称“溧阳人社局”）提出工伤认定申请，溧阳人社局当日受理，并向南京某公司邮寄送达受理决定书及举证通知书。2024年7月18日，溧阳人社局经调查作出苏04**工认〔2024〕1266号认定工伤决定书，认定杨某系南京某公司派驻溧阳区域外卖骑手，送餐途中发生交通事故受伤，符合《工伤保险条例》第十四条第一项规定，属于工伤。
南京某公司不服该工伤认定决定，向常州市武进区人民法院提起行政诉讼，诉讼请求为撤销溧阳人社局作出的1266号认定工伤决定书，并判令溧阳人社局承担诉讼费用。南京某公司主张，其与杨某之间系劳务关系而非劳动关系，劳动关系确认应是工伤认定的前置程序，溧阳人社局未履行劳动关系核查及告知义务即作出工伤认定，程序违法、事实认定错误且法律适用不当。
原审法院审理认为，南京某公司注册地虽在南京，但生产经营地包括溧阳，且未为杨某在注册地参加工伤保险，根据相关规定，溧阳人社局作为生产经营地县级社保行政部门，具有工伤认定法定职权。溧阳人社局经受理、举证通知、调查等程序作出认定，程序合法。从用工事实来看，双方虽签订“劳务协议”，但协议对杨某的工作制服、工作时间、报酬发放、培训、劳动纪律等均有明确约定，杨某需接受南京某公司管理，工作内容与公司经营范围吻合，符合劳动关系特征。同时，根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定，用人单位不认为是工伤的应承担举证责任，南京某公司未能举证证明杨某非因工作时间、工作原因受伤，故其主张不能成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回南京某公司的诉讼请求，案件受理费50元由该公司负担。
南京某公司不服原审判决，向江苏省常州市中级人民法院提起上诉，请求撤销原审判决并由溧阳人社局承担诉讼费用。上诉理由与一审诉讼理由一致，坚持认为溧阳人社局程序违法、事实认定错误、法律适用错误。溧阳人社局未作答辩。
二审法院经审理查明，案件事实与原审认定一致。二审法院认为，现有证据足以证明杨某接受南京某公司安排管理、由该公司支付劳动报酬，双方存在劳动关系；杨某送餐途中受伤，属于《工伤保险条例》第十四条第一项规定的“工作时间、工作场所内因工作原因受伤害”情形，应当认定为工伤。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉、维持原判，二审案件受理费50元由南京某公司负担。
案例来源：江苏省常州市中级人民法院（2025）苏04行终353号行政判决书
本案裁判要旨：1.用人单位与劳动者签订“劳务协议”不必然否定劳动关系，认定劳动关系应考察实质用工事实，若劳动者接受用人单位管理、工作内容与用人单位经营范围吻合、由用人单位支付劳动报酬，符合劳动关系核心特征的，应认定存在劳动关系；2.用人单位注册地与生产经营地不一致且未为劳动者在注册地参保的，生产经营地社保行政部门具有工伤认定管辖权；3.劳动关系确认并非工伤认定的绝对前置程序，社保行政部门可在工伤认定程序中对劳动关系是否存在进行核查认定；4.用人单位主张劳动者所受伤害非工伤的，应承担举证责任，未能提供充分证据的，应承担举证不能的法律后果；5.劳动者在送餐途中发生非本人主要责任的交通事故受伤，符合《工伤保险条例》第十四条第一项规定，应认定为工伤。
二、穿透形式看实质：新就业形态下劳动关系的认定核心
本案的核心争议之一在于南京某公司与杨某之间是否存在劳动关系，这也是新就业形态劳动争议中最为典型的焦点问题。南京某公司以双方签订“劳务协议”、无书面劳动合同和社保缴纳记录为由，主张双方系劳务关系，试图否定工伤认定的前提。但两级法院均未拘泥于协议名称，而是从实质用工事实出发，认定双方存在劳动关系。
“判断劳动关系不能只看合同名称，关键要抓住‘支配性劳动管理’这一核心特征。”内蒙古钢苑律师事务所律师、内蒙古科技大学法学教授张万军指出，随着平台经济发展，外卖骑手、网约车司机等新就业形态劳动者数量激增，部分用人单位为规避用工责任，刻意与劳动者签订“劳务协议”“合作协议”“承揽协议”，试图以民事合同关系掩盖劳动关系的实质，但这种“形式规避”不能对抗法律对劳动关系的实质判断。
张万军教授进一步分析，劳动关系与劳务关系的核心区别在于是否存在从属关系，即劳动者是否接受用人单位的支配性管理。根据最高人民法院发布的新就业形态劳动争议指导性案例精神，认定支配性劳动管理应综合考察多个维度：劳动者对工作时间、工作量的自主决定程度；劳动过程受管理控制的程度；是否需要遵守用人单位的工作规则、算法规则、劳动纪律和奖惩办法；工作的持续性；能否决定或改变交易价格等。具体到本案中，南京某公司为杨某提供制服、开展系统培训，明确约定工作时间和报酬结算方式，可根据需要调整杨某的工作岗位，杨某需遵守公司的劳动纪律和工作规范，其订单获取依赖公司指定的骑手APP，工作内容是为公司派驻的门店配送外卖，完全符合劳动关系中“人格从属性、组织从属性、经济从属性”的三大核心特征。
“书面劳动合同和社保缴纳记录是劳动关系的重要凭证，但并非唯一凭证，更不是认定劳动关系的前置条件。”张万军教授强调，《关于确立劳动关系有关事项的通知》明确规定，用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照工资支付凭证、工作证、服务证、用人单位招用记录、考勤记录、其他劳动者证言等凭证。本案中，虽然南京某公司未与杨某签订书面劳动合同、未为其缴纳社保，但电子劳务协议中关于工作管理、报酬支付、岗位调整等条款，结合杨某的工作实际，已形成完整的证据链，足以证明劳动关系存在。
从法律实践来看，类似本案的“协议名称规避劳动关系”情形屡见不鲜。张万军教授提醒，新就业形态劳动者在签订相关协议时，要重点关注协议中关于工作管理、报酬支付、劳动保护等条款，若协议内容体现了用人单位的支配性管理，即便名称为“劳务协议”，也可能被认定为劳动关系。同时，劳动者应注意留存工作证、制服照片、培训记录、考勤记录、报酬转账记录等证据，为后续可能的权益主张提供支撑。对于用人单位而言，试图通过签订“劳务协议”规避劳动关系义务的做法不可取，不仅无法得到法律支持，还可能因未依法缴纳社保、未履行劳动保护义务等承担更多法律责任，如根据《工伤保险条例》第六十二条规定，应当参加工伤保险而未参加的用人单位，职工发生工伤的，需按照条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。
三、程序争议的厘清：劳动关系确认并非工伤认定的绝对前置程序
南京某公司上诉的核心理由之一是“劳动关系确认是工伤认定的前置程序，溧阳人社局未履行核查和告知义务即作出工伤认定，程序严重违法”。这一主张是否成立，涉及工伤认定程序与劳动关系确认程序的衔接问题，也是司法实践中争议较大的问题之一。
“将劳动关系确认视为工伤认定的绝对前置程序，是对法律规定的误读。”张万军教授明确指出，《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，但该规定并非要求劳动者必须先通过劳动仲裁或民事诉讼确认劳动关系，再申请工伤认定。从立法目的来看，工伤认定程序的核心是及时保障工伤职工的医疗救治和经济补偿权益，若将劳动关系确认作为绝对前置程序，会增加劳动者的维权成本、延长维权周期，与工伤保险制度的立法初衷相悖。
从相关规范性文件来看，人力资源和社会保障部的政策解读也明确了这一观点。《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（三）》第十条规定，社会保险行政部门在决定是否受理工伤认定申请时应对劳动关系进行确认；存在争议且难以确认的，应告知申请人通过仲裁、诉讼方式进行确认。这意味着，社保行政部门在工伤认定程序中具有劳动关系初步确认权，只有在劳动关系存在争议且难以确认时，才需要启动单独的劳动关系确认程序。
具体到本案中，溧阳人社局在受理杨某的工伤认定申请后，通过审查电子劳务协议、调查核实杨某的工作情况等，确认杨某与南京某公司存在劳动关系，该做法符合法律规定和政策精神。张万军教授分析，本案中双方的劳动关系争议并非“难以确认”的情形，现有证据足以证明劳动关系存在，溧阳人社局无需告知双方启动单独的劳动关系确认程序。南京某公司主张“未告知即程序违法”，本质上是试图通过程序争议否定工伤认定的实体结论，但未能提供证据证明劳动关系存在无法确认的情形，其主张自然无法得到法院支持。
此外，张万军教授还指出，本案中溧阳人社局的工伤认定程序完全符合法律规定。根据《工伤保险条例》规定，社保行政部门受理工伤认定申请后，应及时向用人单位送达举证通知书，保障用人单位的举证权利；经调查核实后，在法定时限内作出工伤认定决定并送达双方当事人。本案中，溧阳人社局2024年5月20日受理申请，当日邮寄举证通知，2024年7月18日作出认定决定并依法送达，整个程序符合法定要求，不存在程序违法情形。
从举证责任分配来看，南京某公司的败诉也具有必然性。《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。这一规定体现了工伤保险制度倾斜保护劳动者的立法理念，因为劳动者在举证能力上与用人单位存在天然差距。本案中，南京某公司主张杨某非因工作时间、工作原因受伤，却未能提供任何证据予以证明；主张双方不存在劳动关系，也未能反驳杨某提交的劳务协议、工作记录等证据，最终承担举证不能的法律后果，是法律公平原则的必然体现。
张万军教授最后提醒，无论是用人单位还是劳动者，都应正确认识工伤认定的相关法律规定。用人单位应依法履行用工义务，为劳动者缴纳工伤保险，避免因试图规避责任而承担更重的法律成本；劳动者在发生工伤事故后，应及时向社保行政部门提出工伤认定申请，注意留存相关证据，若用人单位拒绝承担责任，可通过行政诉讼等途径维护自身合法权益。同时，社保行政部门在工伤认定过程中，应严格依法履行程序，准确核查劳动关系和工伤事实，确保工伤保险制度的正确实施，切实保障劳动者的合法权益。
内蒙古钢苑律师事务所劳动维权律师团队以"学术+实务"双轮驱动，帮助突破工伤维权困境，从劳动关系认定到伤残评估构建全流程知识图谱，将法律理论转化为带着体温的维权实践。
地址：内蒙古自治区包头市昆都仑区凯旋银河线2A座18楼1807室
包头钢苑律师热线：13654849896