作者：张万军，江苏连云港东海县人，毕业于西南政法大学，法学博士，现任教内蒙古科技大学法学系，法学教授，内蒙古钢苑律师事务所律师。
一、本案基本事实及裁判观点
王某某系山西长清某有限公司职工，2024年12月30日，其在国道309线屯留区某路段发生交通事故，导致腰椎压缩性骨折、左侧顶部硬膜下血肿等多处损伤。2025年1月8日，王某某所在公司向长治市屯留区某资源和社会保障局（以下简称“屯留区人社局”）提交工伤认定申请。屯留区人社局于1月14日以需等待司法机关或有关行政主管部门结论为由，作出《中止工伤认定时限通知书》。
2025年1月17日，长治市公安局屯留分局交通警察大队作出《道路交通事故证明》，载明事故发生于黎明时分，事发路段监控无法查实数据且无目击证人，无法查明肇事车辆信息及事故成因，不能明确划分责任，遂依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条出具该证明。但屯留区人社局仍于同年4月15日以道路交通事故责任划分不明确为由，依据《工伤保险条例》第二十条第三款规定，作出《工伤认定中止通知书》（以下简称《中止通知》），决定中止王某某的工伤认定程序。
王某某对该《中止通知》不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销该通知。一审法院审理认为，交警部门作出的《道路交通事故证明》已属于《工伤保险条例》第二十条第三款规定的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”，屯留区人社局作出《中止通知》属于适用法律法规错误，遂判决撤销该《中止通知》。
屯留区人社局不服一审判决提起上诉，主张王某某是否属于工伤需依据交通行政主管部门的事故责任认定，现交警部门未作出责任认定，其中止认定程序并无不当。王某某辩称一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。原审第三人山西长清某有限公司未发表陈述意见。
二审法院经审理查明的事实与一审一致，认为屯留区人社局作为社会保险行政部门具有工伤认定法定职责，工伤认定中止需考虑合理性及必要性，不能无限期中止。交警部门已明确无法划分事故责任并出具《道路交通事故证明》，在此情况下，屯留区人社局坚持需交警部门明确划分责任才恢复认定程序，不具有合理性和现实可操作性，且无限期中止会侵害王某某的合法权益，故其作出的《中止通知》不具有合法性。最终二审法院判决驳回上诉，维持原判。
案例来源：山西省长治市中级人民法院（2025）晋04行终135号行政判决书
本案裁判要旨：1. 公安机关交通管理部门因道路交通事故成因无法查清而出具的《道路交通事故证明》，属于《工伤保险条例》第二十条第三款规定的工伤认定所需的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”；2. 社会保险行政部门在工伤认定程序中适用中止情形时，需兼顾合理性与必要性，不得无限期中止，否则将侵害职工的合法权益，该中止行为应认定为违法并予以撤销；3. 工伤认定的核心是保障职工合法权益，行政机关应在法定框架内积极履职，而非以程序为由推诿责任。
二、法理探析：《道路交通事故证明》的法律定性与工伤认定的程序边界
本案的核心争议焦点在于，交警部门出具的《道路交通事故证明》是否属于工伤认定程序中所需的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”，这直接决定了屯留区人社局作出中止决定的法律依据是否成立。内蒙古钢苑律师事务所律师、内蒙古科技大学法学教授张万军指出，要厘清这一问题，需从法律规范的立法目的和实务适用逻辑两方面展开分析。
从法律规范的文本解读来看，《工伤保险条例》第二十条第三款规定的中止情形，核心是“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据，且该结论尚未作出”。而《道路交通事故处理程序规定》第五十条明确规定，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实。张万军教授认为，这一规定表明，交通事故处理中存在两种法定文书，一种是能够明确划分责任的《交通事故认定书》，另一种是因成因无法查清而出具的《道路交通事故证明》，两者均是公安机关交通管理部门依据法定程序作出的具有法律效力的结论性文书。
“实践中，部分行政机关存在一种误区，认为只有《交通事故认定书》才是工伤认定的依据，这是对法律规范的机械解读。”张万军教授强调，《工伤保险条例》的立法目的是保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。基于这一立法目的，工伤认定程序中的“结论依据”不应局限于能够明确划分责任的文书，还应包括行政机关在法定职权范围内作出的所有结论性材料。就本案而言，交警部门已经穷尽调查手段，仍无法明确事故责任，在此情况下出具的《道路交通事故证明》，已经是该部门能够作出的最终结论，除非出现新的事实或证据，否则不会再作出其他结论。因此，该证明理应属于工伤认定所需的“有关行政主管部门的结论”。
从工伤认定的程序边界来看，行政机关的程序行为必须服务于实体权利的保障，不能脱离实体正义空谈程序正当。张万军教授表示，工伤认定中的中止程序，其设立目的是为了确保工伤认定结论的准确性，避免在关键事实或法律依据未明确的情况下作出错误认定，而非赋予行政机关推诿履职的权利。《工伤保险条例》对工伤认定的时限作出明确规定，要求社会保险行政部门自受理申请之日起60日内作出认定决定，事实清楚、权利义务明确的应当在15日内作出，这一规定正是为了保障职工能够及时获得工伤救济。
本案中，屯留区人社局在交警部门已经出具《道路交通事故证明》的情况下，仍以责任未明确为由中止工伤认定程序，甚至在二审庭审中明确表示若无交警部门的明确责任划分将无限期中止，这显然超出了中止程序的合理边界。张万军教授指出，这种无限期中止的行为，本质上是行政不作为的一种表现形式。“行政机关的职权同时意味着职责，屯留区人社局作为负责本行政区域内工伤保险工作的法定机关，有义务在现有证据和结论的基础上推进工伤认定程序，而不是将责任划分作为唯一前提，忽视职工的权利救济需求。”
此外，结合《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条来看，人民法院审理工伤认定行政案件时，在认定“本人主要责任”等情形时，应以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但前述法律文书不存在或者内容不明确时，社会保险行政部门仍可就相关事实作出认定，人民法院将结合证据依法审查。这一规定进一步说明，事故责任认定书并非工伤认定的唯一依据，即使没有明确的责任划分，社会保险行政部门也应积极履行调查核实职责，而非简单中止程序。
三、实务启示：职工权益保障与行政机关履职的平衡路径
本案的裁判结果，不仅厘清了工伤认定程序中相关法律文书的定性问题，更为行政机关规范履职和职工维护自身权益提供了明确的实务指引。张万军教授结合本案判决，从行政机关履职和职工权益保障两个层面提出了实务建议。
对于社会保险行政机关而言，首先要准确把握工伤认定中止情形的适用条件，摒弃“机械执法”思维。张万军教授认为，行政机关在处理工伤认定申请时，应严格区分“结论尚未作出”和“结论已作出但内容不明确”两种情形。如果有关部门仍在调查处理过程中，尚未作出任何结论，行政机关可以依法中止程序；但如果有关部门已经作出最终结论，即使结论内容不明确（如本案中的无法划分责任），行政机关也不能再以需等待结论为由中止程序，而应基于现有结论和其他证据推进认定工作。
其次，行政机关应强化“权责统一”意识，积极履行调查核实职责。根据《工伤保险条例》第十九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。张万军教授表示，本案中，交警部门已经出具《道路交通事故证明》，明确了事故发生的时间、地点、当事人受伤等基本事实，屯留区人社局完全可以在此基础上，结合王某某的工作时间、工作地点、工作原因等要素，进一步调查核实其受伤是否属于工伤，而不是简单中止程序。“行政机关不能将调查责任完全推给其他部门，而应主动履职，确保职工的合法权益得到及时救济。”
对于职工而言，本案的判决为其在工伤认定遇阻时提供了明确的维权路径。张万军教授提醒，职工在发生工伤事故后，应及时要求用人单位提交工伤认定申请，若用人单位未按规定申请，职工本人或其近亲属可在事故伤害发生之日起1年内直接向社会保险行政部门提出申请。如果遇到行政机关违法中止工伤认定程序的情况，职工有权依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销违法的中止决定，督促行政机关恢复工伤认定程序。
同时，职工在维权过程中应注意保留相关证据，包括劳动合同、工资支付凭证、工作证、事故现场照片、医疗机构的诊断证明、交警部门出具的相关文书等。这些证据不仅能够证明劳动关系的存在，还能辅助证明事故与工作的关联性，为工伤认定和维权提供有力支撑。张万军教授特别强调：“职工的工伤权益受法律保护，行政机关的程序行为不能成为侵害职工实体权利的借口。当自身权益受到侵害时，职工要敢于运用法律武器维护自身合法权益。”
此外，用人单位作为工伤认定申请的义务主体，也应积极履行相关义务，及时为职工申请工伤认定，配合社会保险行政部门的调查核实工作，不得推诿拖延。张万军教授表示，用人单位的积极配合，不仅是其法定义务，也是保障职工权益、分散自身工伤风险的重要举措。若用人单位未及时申请工伤认定，导致职工无法及时获得工伤待遇，职工有权要求用人单位承担相应的赔偿责任。
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