湖南省检察院关于在查办渎职犯罪案件中服务和保障改革创新的意见

“十三五”时期，我国经济发展的显著特征是进入速度变化、结构优化、动能转换的新常态。当前，各项改革尤其是经济领域改革进入深水区和攻坚期，保持经济持续健康发展，面临的困难更多更大、挑战更为严峻。领导干部服务经济发展方式不改革，经济发展就难以获得新动力；引领经济发展手段不创新，经济发展就难以获得新活力；破解经济发展难题不担当，经济发展就难以获得新推力。经济要发展，必须依靠改革和创新。然而，有改革就难免有失误，有创新就难免有风险，有担当就难免有责任，这导致部分领导干部产生了观望、守安、畏惧的心态，能为而不为，应为而不为，怕为而不为，成为了经济发展的负能量。“多做多错、少做少错、不做不错”的消极心理在干部队伍中有所滋生蔓延。今年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上指出：“受成长经历、社会环境、政治生态等多方面因素影响，当前干部队伍也存在种种复杂情况，一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的为官不为。”“这个问题极为重要，现在看来也十分紧迫。”

没有领导干部的积极性和执行力，再好的改革举措和经济发展政策也会落空。因此，检察机关必须充分发挥查办和预防渎职犯罪职能作用，依法支持改革者、保护创新者、宽容失误者、惩治犯罪者，推动形成依法履职、敢于担当、勇于改革、大胆创新的干事创业氛围。

检察机关是中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者，服务和保障改革创新责无旁贷。湖南省检察机关率先在全国推出检察机关服务和保障改革创新的“容错机制”，从司法层面有力呼应中央精神。目的是：确保检察机关在履行法律监督职能过程中，既依法治渎又依法容错，服务和保障改革创新，做好改革发展的维护者和促进者。态度是：支持改革、鼓励创新、宽容失败、允许试错。方法是：依法支持改革者，保护创新者，宽容失误者，惩治犯罪者。意义是：依法提振和保护干部改革创新、干事创业的信心；促进革除怠政，激励干部敢做善为；推动中央、省委各项改革决策部署落地落细；支持全社会形成关注、支持、参与改革创新的良好环境。

检察机关服务经济持续健康发展，最基本的途径是履行好检察职能，通过司法办案营造良好的法治环境。“容错机制”要求检察机关准确理解和把握党的十八届三中全会关于“加强重大改革试点工作，及时总结经验，宽容改革失误”的精神，在司法办案过程中，审慎对待改革创新中新出现的问题以及改革探索中出现的失误，严格区分罪与非罪的界限，依法保护改革创新，促进形成想干事、敢干事、能干事的干事创业氛围。

《意见》全文在框架结构上共分为五个部分，分别从服务改革创新的形势要求、改革创新中的出罪和入罪把握、适用“容错”的导向指引、服务改革创新中的办案重点、注重司法办案方式方法等五个方面作了规定。具有以下三个特点。

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一是宣示性。《意见》是检察机关紧跟中央保持一致的鲜明表达，是检察机关助推形成保护改革创新、优化发展环境、服务经济发展大局的深切共识，是检察机关主动把检察工作放到党和国家工作大局当中去谋划的坚定态度。

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二是告示性。《意见》明确告示社会，只要是依法履职，依法尽职，即使改革创新未达到预期效果或造成负面影响和损失的，但符合《意见》中的关于不能认定为渎职犯罪的规定的，检察机关就不会认定为渎职犯罪。通过这一告示，为“出头鸟”、“领头羊”解除后顾之忧、吃下“定心丸”，让他们放下包袱，依法履职、勇于担当、敢做善为，形成上下同欲、共同推动改革创新的强大合力。

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三是指示性。对全省检察机关和检察干警而言，《意见》明确“容错”是法内容错，而非法外开恩；是根据已有法律政策作出的指导和指示，而不是适用新的法律政策指南。《意见》对检察机关的司法办案工作提出了更高的要求，要求检察机关避免把履行职能与服务大局对立起来，严格区分改革失误与渎职犯罪，严格按照立案标准立案侦查；妥善应对经济下行可能带来的问题和风险，更加重视规范司法行为和改进办案方式方法。

（一）坚持法治思维，严格区分四种情形。一是坚持把依法依规推进改革创新中因缺乏经验、先行先试导致的失误和错误与明知故犯的犯罪行为严格区分开来；二是把国家尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误与法律明令禁止后依然我行我素的犯罪行为严格区分开来；三是把依规履职、推动发展中难以预见的无意过失与为谋取私利的犯罪行为严格区分开来；四是把改革创新发展过程中受客观因素影响造成的工作过失与不作为、乱作为、失职渎职的犯罪行为严格区分开来。

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（二）坚持法治标准，严格把握罪与非罪界限。明确在司法办案中，改革创新工作有以下情形的，不能认定为渎职犯罪：一是因不可抗力因素，导致未达到预期效果或造成负面影响和损失的行为；二是主观上没有为个人或单位谋取私利，客观上没有滥用职权或玩忽职守、徇私舞弊的行为，或者有滥用职权或玩忽职守但情节显著轻微的行为；三是改革创新中法律法规没有明令禁止，符合中央政策和本地党委、政府决策部署，经过集体民主决策程序，因不可预见造成负面影响和经济损失，积极主动采取措施消除影响或挽回损失的行为；四是对于职务行为虽然在客观上造成了损害结果但不是出于故意或严重过失，而是由于不可抗拒或者不能预见的原因所引起的；五是对于职务行为虽然违反国家法律规定，造成了一定社会危害，但是情节显著轻微、危害不大的。

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（三）坚持法治方式，严格依法从宽免责。一是对于自首或者具有立功表现的，应当依法从宽处理；二是对于因供述自己罪行避免特别严重后果发生的，可以从宽处理；三是立案前，渎职行为人及其亲友自行发现存在的问题并采取合法手段积极挽回损失，使公共财产、国家和人民利益没有遭受重大损失，没有达到渎职犯罪法定的立案标准，可以不认定为渎职犯罪；四是立案后，渎职行为人及其亲友、渎职行为人所在单位及其上级主管部门采取合法手段积极挽回损失，或消除不良影响的，应当依法从宽处理。

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（四）坚持依法治渎，严格查办渎职犯罪。一是依法查处国家机关工作人员监管不力、行政不作为、行政慢作为、严重不负责任盲目决策造成重大损失的玩忽职守犯罪；二是依法查处从狭隘的部门或者个人利益出发，对经济发展的重大决策部署、重点投资项目等落实不力或者变通执行，导致国家政策落实、项目审批、资金保障等严重受阻，造成重大损失或者恶劣影响的渎职犯罪；三是依法查处以发展经济、保障和改善民生等为名，脱离实际盲目决策、违法决策以及违反中央规定大搞“形象工程”、“政绩工程”，严重浪费经济建设资源的渎职犯罪；四是严肃查办重特大安全责任事故和严重环境污染、食品药品安全、生态环境破坏、自然资源损毁责任事故背后的渎职犯罪。

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（五）坚持依法服务，创新检察工作方式。依法妥善处理深化改革中出现的新类型渎职犯罪案件，在依法惩治犯罪的同时旗帜鲜明支持和保护改革创新，营造依法保护改革、依法支持创新、依法宽容失误的干事创业氛围。一是慎重选择办案时机和方式，尽量减少、避免和消除执法办案活动对改革创新、经济发展的负面影响；二是在查办涉企案件时，要对涉案企业可能产生的经济影响进行全面分析和评估并作出有效防范和处置，使执法办案活动对企业生产经营产生的负面影响降至最低；三是要认真全面听取犯罪嫌疑人辩解和辩护律师意见；四是对于法律政策界限不明确，罪与非罪、罪与错认识不统一，存在较大争议的，要注意听取党委、政府以及行业主管部门的意见，要结合司法办案，深入分析影响改革创新和经济发展的体制性、政策性、策略性、方向性等重大问题，及时向党委、政府和有关职能部门提出对策建议。

　　检察机关在司法办案中引入“容错机制”，应当把握以下原则：一是严格依法。坚持罪刑法定原则。“容错机制”必须在法律框架内依法运行，不能突破法律界限，做到从宽合法，于法有据。必须讲究原则和底线，反对消极腐败，防止激励变纵容、保护变庇护。一方面要严格掌握立案标准，不得盲目立案、随意入罪。另一方面对于法律明确规定要追究刑事责任的行为，必须依法查办。二是注重实效。做到把惩治犯罪与维护国家机关工作人员合法权益结合起来，促进规范行政和鼓励履职担当结合起来，实现“三个效果”的有机统一，以利于维护稳定，促进和谐。