破产立案受理是破产案件进入司法程序、当事人获得司法救济的入口。尽管《中华人民共和国企业破产法》（下称《企业破产法》）以 “申请和受理”专章规定了破产案件的立案、受理问题，但立法规定较为原则和粗疏，最高法院也没有较为详细的司法解释和操作规范，导致破产立案成了制约破产审判和影响破产法实施的瓶颈问题，破产立案难成为饱受诟病的司法问题、社会问题。
2013年至2016年全省法院新收破产案件分别为217件、234件、328件、498件，2015年之前，我省破产案件数量约占全国的十分之一。2016年尽管新受理破产案件达498件，同比上升51.8%，但从总数上来讲，仅占全国的十二分之一，增长比例也低于全国2个百分点，与兄弟省市相比，低于浙江849件、江苏754件，也与我省企业主体数量在全国的地位极不相称。
为了适应新形势新任务发展变化的需要，进一步规范我省破产案件的立案受理工作，落实破产案件立案登记制，加强破产案件立案的沟通协调，提高立案工作效率，解决好破产案件立案难、受理难等问题，省法院破产审判庭在广泛调研的基础上，结合最高法院《关于破产案件立案受理问题的通知》、《关于强制清算案件和破产案件类型划分的通知》、《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》以及全国企业破产案件信息网络系统的工作要求，参考我省各地法院破产案件立案受理工作的做法，在广泛征求全省部分法院和本院立案庭、审管办等部门意见后，形成了《广东省高级人民法院关于加强企业破产案件立案受理工作若干问题的意见》（下称《意见》），最终于2017年5月12日公布实施。
一、制定《意见》的原则
《意见》共25条，规定了立案工作原则、申请主体和材料要求、管辖、审查案件的登记与移送、审查方式与期间、立案监督、衍生诉讼、仲裁程序与破产程序的协调等内容。在《意见》起草过程中，主要坚持以下原则：
（一）尊重立法精神，完善既有规范。破产案件立案工作，是破产程序启动的前提和基础，必须遵守法律和司法解释等有关规定。在起草《意见》过程中，我们坚持合法性原则，根据《企业破产法》、《中华人民共和国民事诉讼法》的立法精神，严格遵守《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的解释（一）》（下称破产法司法解释一）、《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（下称最高法院破产规定）以及最高人民法院相关通知、批复、指导意见等规范性文件的规定和要求，细化、完善破产案件立案审查具体流程，弥补现有规定之不足。
（二）尊重审判规律，强化可操作性。当前破产审判存在案件量少和审理周期长，即启动难、效率低两大问题。一方面，实践中存在大量的停业或半停业状态的“僵尸企业”，这些企业实际上已经处于破产状态或濒临破产，但却没有通过正常的破产途径退出市场，消耗了大量的社会资源，影响了社会经济秩序和正常的经济活动。另一方面，部分法院或法官因认识观念、配套制度、社会维稳、破产人员配备不足、工作量大、绩效考核不合理等原因，对于当事人的破产申请不积极、不主动，推诿扯皮，甚至违反法律规定驳回申请人破产申请，造成符合破产界限的企业无法通过正常的破产程序退出市场，进入破产程序的案件数量寥寥。从规则设计上积极推动符合条件的企业进入破产程序，促使“僵尸企业”通过破产程序实现市场出清，推动市场主体救治和退出机制的不断完善，既有利于促进破产审判工作的发展，又有利于社会经济和谐健康发展。当然，鉴于企业破产法关于破产立案受理程序规定较为简单和长期以来破产案件人才储备不足等因素，必须在尊重审判规律和破产审判工作实际的基础上，总结实践中已有的经验和做法，最大限度地增强可操作性和制度的稳定性，确保破产审判法官能够依法、高效地完成破产立案审查工作。
（三）保障启动权利，解决破产案件启动难
破产案件立案审查，应当围绕当事人的破产申请权进行，破产申请权是法律规定的权利，行使主体、行使条件、材料要求等均有法律规定，为了贯彻立案登记制要求，最高人民法院已于2016年8月1日通过《强制清算与破产案件类型及代字标准》，以“破申”作为案件类型代字编制案号，将立案审查案件作为独立案件类型予以规范，以保障当事人的破产申请权。在起草《意见》时，我们始终贯彻登记立案审查、依法受理的原则，除法律、行政法规和最高人民法院规定外，不得限制或者剥夺当事人的破产申请权，通过规范立案审查程序及其上诉、监督程序，保障破产申请权，解决破产案件启动难。
二、破产申请主体及材料要求
（一）破申请书
《企业破产法》第8条规定，向人民法院提出破产申请，应当提交破产申请书和有关证据。从该规定来看，破产申请书是申请破产的必备文件，无论破产清算、重整还是和解，申请人在提出破产申请时，必须以书面申请的方式提出，对于以口头方式提出破产申请的，因不符合法律规定，法院可以不予以接受。对于申请书的内容，鉴于企业破产法第8条明确做出了规定，《意见》没有做重复规定，司法实践中按照企业破产法第8条规定的内容即可。
（二）申请主体
企业破产法第7条、第70条、第95条三个条文，对企业破产申请主体进行了明确规定，《意见》主要根据上述规定，分破产清算、重整、和解三个程序对申请主体进行了分别规定。对于破产清算申请主体，具体为债务人、债权人和清算责任人主要是清算组；重整申请主体，具体为债务人、债权人和出资额占注册资本十分之之一的出资人；和解申请的主体，则仅为债务人。《意见》仅规定了常态下的破产申请的主体，对于特殊企业的申请主体，司法实践中较为复杂，《意见》并没有规定，根据企业破产法第135条规定“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序”，对于特殊企业破产案件的申请主体，我们在此也做一下探讨。
1.合伙企业和个人独资企业
《合伙企业法》第92条规定，“合伙企业不能清偿到期债务的，债权人可以依法向人民法院提出破产清算申请，也可以要求普通合伙人清偿”，但《个人独资企业法》并没有类似的规定，对于个人独资企业的破产清算，最高人民法院2012年《关于个人独资企业清算是否可以参照适用企业破产法的破产清算程序的批复》规定了个人独资企业“可以参照适用企业破产法规定的清算程序进行清算”，在司法实践中认可了个人独资企业破产能力。因合伙企业和个人独资企业并非企业法人，投资主体承担的是无限责任，企业主体消灭并不导致民事责任的消灭，对于合伙企业和个人独资企业的申请主体，应当明确为债权人，且限制在破产清算申请，对于债务人提出申请或债权人、出资人提出重整申请的，不予受理。
2.“僵尸企业”处置中的托管单位申请问题
在处置“僵尸企业”过程中，列入出清计划的“僵尸企业”往往关停多年，基本没有留守人员，我省基本上采取由省股权托管中心托管，负责具体的出清工作。实践中，“僵尸企业”作为债务人，因没有留守人员无法自行提出破产申请；在关停多年的情况下，也无法联系到债权人提出破产申请。《意见》起草时，有意见认为，为了服务和保障僵尸企业处置，对于特殊情况下，找不到破产申请人的，应当将申请主体扩大到托管单位。鉴于《企业破产法》规定提出破产申请的主体包括，债权人、债务人、依法负有清算责任的人以及国务院金融监督管理机构，托管单位与股东之间是股权托管关系，是不同的民事主体，并不具备申请主体资格，同时考虑到尽管企业关停多年，但仍有登记的股东，股东作为清算义务人可以自行清算或申请清算，在资不抵债的情况下，也可以申请破产清算，并非没有救济途径；赋予托管单位申请主体资格，不仅不符合法治原则，也不利于督促股东履行相关义务乃至承担相关责任，因此《意见》并没有规定托管单位申请企业破产资格。
3.清算义务人申请
企业破产法第7条第3款规定，企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。企业法人解散，按照公司法第183条和187条规定，应当在解散事由出现之日起15日内成立清算组，开始清算，清算组在清理公司资产、编制资产负债表和财产清单后，发现公司财产不足以清偿债务的，应当依法向人民法院申请宣告破产，从公司法规定来看，公司出现解散事由的，应当成立清算组进行清算，清算组发现公司财产不足清偿债务的，才依法申请破产。因此，尽管破产法规定了依法负有清算责任的人申请破产资格，但公司法规定和实际操作来看，主要是清算组申请破产，故《意见》中直接规定了清算组申请破产的情形。此外，清算组申请破产是法律规定的强制义务，如果未及时申请破产，可能会承担相应的赔偿责任。
4.《意见》未规定的主体申请破产的情形
《意见》采取了列举的方式规定了债权人、债务人、清算组和符合规定的出资人等破产申请主体的情形，主要是对于司法实践中最常见的几类主体申请破产时的申请材料给适当的指引，但并不排除法律规定其他主体依法申请破产资格，如企业破产法规定的国务院金融监管部门对金融机构申请重整等，当然对于其他法定主体的破产申请，可以参照《意见》规定的相关主体所应提供材料的规定提供审查资料。
（三）申请材料
从企业破产法第8条以及破产法司法解释一第6条规定来看，对于债权人和债务人申请材料的要求有明显不同。根据破产法司法解释一第6条规定，债权人申请破产仅提供“债务人不能清偿到期债务”的证据即可，至于债务人是否达到破产界限，则通过破产法规定债务人异议程序，由债务人承担提供证据的责任。因此，《意见》中对于债权人申请破产的情形，除申请人主体资格证明外，侧重于要求其提供债务人不能清偿到期债务的证据。对于债务人提出申请的情形，除要求提供主体资格证明外，侧重于债务人资产负债情况、债权债务尤其是职工债权情况的证明，以供法院审查时判断是否达到破产界限；对于资产评估报告、审计报告，应以债务人现存材料为准，如债务人客观上没有资产评估报告或审计报告，应以资产负债表等债务人可以自行制作的材料替代，而不能强制性地要求债务人提供评估报告或审计报告，这种情况按照《意见》第七条的规定属于存在正当理由，不能仅以此裁定不予受理。对于清算组提出申请的，因清算组已经接管了公司资料和财产，除清算组的成立文件外，应当比照债务人提出申请的情形提供材料。对于重整申请和和解申请，除了具有重整价值材料或和解协议草案外，法律和司法解释的规定与破产清算申请相同。值得一提的是，出资人提出重整申请的前提是破产清算申请已经受理，故对于债务人基本情况的材料，无需提供，故《意见》仅要求提供出资人主体资格证明和债务人重整价值的资料即可。
三、破产申请材料的提交、登记与审查
（一）破产申请的提出
破产案件由当事人申请开始，按照立案登记制以及2016年8月1日起施行的《最高人民法院关于调整强制清算与破产案件类型划分的通知》要求，当事人提交破产申请材料，必然导致破产立案审查程序的开始。《意见》规定了法院接收申请材料的两种方式：向法院提交和网上申请登记立案。当事人提交破产申请的途径除传统的立案窗口申请外，《最高人民法院关于企业破产案件信息公开的规定（试行）》又增加了网上申请的方式，即当事人可以登录全国破产重整案件信息网申请登记立案，但对网上申请的处理，仍然要求当事人向法院提交书面材料。
（二）破产申请的登记
为了解决破产程序启动难，依法保障当事人破产申请权，最高人民法院于2016年发出《关于破产案件立案受理有关问题的通知》，实行破产申请案件立案登记制，全面加强破产案件立案受理工作。最高人民法院《关于破产案件立案受理有关问题的通知》第二条“自2016年8月1日起，对于债权人、债务人等法定主体提出的破产申请材料，人民法院立案部门应一律接受并出具书面凭证，然后根据《中华人民共和国企业破产法》第八条的规定进行形式审查。立案部门经审查认为申请人提交的材料符合法律规定的，应按2016年8月1日起实施的《强制清算与破产案件类型及代字标准》，以“破申”作为案件类型代字编制案号，当场登记立案，不符合法律规定的，应予释明，并以书面形式一次性告知应当补充、补正的材料，补充、补正期间不计入审查期限，申请人按要求补充、补正的，应当登记立案”的规定对破产申请案件的立案提出了明确要求。首先，对于当事人提出的申请材料，法院立案部门应当接收并出具书面凭证。其次，法院立案部门应当按照破产法第8条规定进行形式审查。再次，符合规定的，应当当场立案；不符合规定的，应当一次性通知当事人补充、补正。如果落实上述规定，实际操作中存在以下问题：第一、破产法第8条规定较为原则，尽管该条规定了立案部门仅仅为形式审查，但基于破产审判的专业性，破产审查需要的材料往往较难把握。第二、在移交破产业务部门审查后，也可能存在补充、补正材料的情况，这种情况下存在一个案件中、两次通知当事人补充、补正材料的情形。第三、对于当事人未在期限内补充、补正的情况，没有规定如何处理。为了解决上述问题，切实落实破产审查案件的登记立案，《意见》采取了有申请必登记的原则，将所有的申请纳入了案件程序。对于立案部门和破产业务部门之间的分工，《意见》第2条、第3条和第7条规定了立案部门负责接收申请材料、登记立案，将判断是否需要补充、补正材料和通知补充补正材料的职能交由破产审判业务部门行使，并将补正、补充材料的期间限制在10日内。此外，对于当事人未按要求补充、补正的，法院要根据当事人未补充、补正的理由，决定是否不予受理。
（三）破产申请的审查
1.债务人的异议
企业破产法第十条规定，债权人提出破产申请的，债务人可以提出异议。破产法司法解释（一）第6条规定，债务人对债权人的申请未在法定期限内向人民法院提出异议，或者异议不成立的，人民法院应当依法裁定受理破产申请。鉴于破产程序的启动对债务人的权益影响较大，司法解释对当事人不提出异议的情形直接规定了裁定受理破产申请的法律后果，因此，法律在充分保障债权人申请权的同时，也要注重对债务人异议权的保障。《意见》第11条要求法院在通知债务人时明确告知可以提出异议，当然，债务人提出异议时，应当提供相关证据，否则法院无法判断异议是否成立时，债务人可能承担举证不能的责任。
2. 审查期间
从企业破产法第十条规定来看，申请破产案件的审查期较短。法院审查时除了进行形式审查外，还需要对债务人是否符合破产法第二条规定的条件作出实质判断，破产申请案件的审查期间较短，实践中常常出现指定管理人、申请人补正资料、申请人和被申请人协商等特殊情况，这种情况司法实践中采取扣除审理期间的方式解决。为了规范破产审查审理期间的扣除理由，确保破产审查工作效率，《意见》13条对实践中常见的扣除期间情形做出了规定。
3.审查方式
关于破产申请的审查方式，破产法及相关司法解释并没有明确规定。《最高人民法院强制清算与破产案件类型及代字标准》实施之前，因破产申请类案件并非独立的案件类型，尽管破产法对审查期限进行了明确规定，但破产案件并没有审理期限的规定，实践中对审查案件把握较为宽松，破产审查案件多采取听证审查的方式，以使法院更加慎重地判断债务人是否达到破产界限。《最高人民法院强制清算与破产案件类型及代字标准》实施后，“破申”案件已经成为独立的案件类型，审限要求较为明确、严格，部分法院就听证审查方式是否还能适用以及如果适用、审限如何处理。鉴于破产案件审查不仅仅是形式审查，还包括实质判断，听证程序能够使审判人员更全面掌握债务人情况从而对债务人是否符合破产法规定的条件作出符合客观事实的判断，有其存在价值，《意见》第12条明确了听证审查的方式。
4.和解或重整与破产清算并存时的处理
对于不同当事人提出和解程序、重整程序和清算程序的，如果均符合受理条件，法院应如何处理，企业破产法及其司法解释并没有明确规定。企业破产法第70条第2款规定，债权人申请对债务人进行破产清算的，在人民法院受理破产申请后、宣告破产前，债务人或出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人，可以向人民法院申请重整；第95条同样规定，债务人可以在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前，向人民法院申请和解。上述两个条文规定了重整、和解优先破产程序，尽管限制在破产申请受理后和宣告破产前提出申请的情形，但“举重以明轻”，在破产清算申请受理之前，当事人依法申请和解、重整的，《意见》第17条比照破产法上述规定，优先受理和解或重整申请。对于法院受理和解或重整申请，同时驳回申请人破产清算申请的，是否允许上诉，实践中做法不一，《意见》讨论时，争议较大，故在制定相关条文时并没有明确。笔者以为，鉴于破产申请受理之后裁定破产之前当事人申请重整或和解且被法院受理的，企业破产法并没有赋予破产清算申请人救济途径，且重整或和解不成功的，仍然可以转入清算程序，不宜在赋予破产清算申请人上诉的权利。
四、破产案件的集中管辖
2005年之前，全省法院每年新收破产案件300件左右，即使是2016年新收破产案件也不超过500件，平均每个法院3件左右，再加上受理案件地域上的不平衡性，有的法院长期没有破产案件，不愿受理、不会处理、不敢受理的破产案件的现象时有发生。2016年6月21日，最高人民法院经商中编办同意，制定下发了《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》，要求在全国部分中级人民法院设立破产审判庭，从机构和人员配备方面推进破产审判专业化建设。包括省法院在内，我省已经成立了7个破产审判庭，还将继续推进破产案件较多的法院成立破产审判庭。为了与中级人民法院设立破产审判庭工作相契合配套，有利于保障中级人民法院的破产案件数量，提高破产审判人员的素质，促进中级法院的破产审判专业化建设，同时考虑基层法院没有专门的破产审判庭，破产案件多由民商事法官审理，破产审判专业化程度不高，在民商事案件级别管辖下移、案件量大幅增加的情况下，基层民商事法官难有精力再去处理数量不菲的破产案件，《意见》第20条以倡导性方式提出了集中管辖破产案件模式，为各中院结合本地区破产案件实际，先行先试，提供指引。具体运行中，可以有四种集中管辖模式：一是中院集中管辖模式，即所有破产、强制清算案件由中级法院管辖，基层法院不受理破产和强制清算案件。二是特殊案件中院集中管辖模式，即强制清算、重整、和解以及规模较大企业破产清算案件由中院集中管辖，其他案件仍按照最高法院2002年规定确定管辖。三是基层法院分片区集中管辖模式，即若干行政区域内的破产案件，由某一破产审判基础较好的基层法院管辖，既是跨区管辖，又是集中管辖。四是中院集中管辖与基层法院管辖相结合，即原则上由中院集中管辖，案件数量较多的中院可以按照地域管辖的规定将案件交由部分基层法院管辖，未指定基层法院管辖地区的案件，仍由中院管辖。
五、破产案件的救济与监督
（一）未立案的救济
《企业破产法》第12条规定，对于裁定不予受理或驳回申请的，申请人不服，可以通过上诉的途径予以救济。但在司法实践中，有的法院在接收到破产申请后不及时作出是否受理破产申请的裁定，甚至根本不接收当事人提出的申请，或者接收申请后不按照规定出具收据，使期间无法起算，严重损害了申请人的上诉权等权利，故破产法司法解释一第九条规定了法院未依法履行破产案件受理程序的审判监督程序作了规定，但上一级法院接到申请后如何操作，是按一审程序还是二审程序、如何立案号、裁定不予受理之后能否上诉等问题并没有明确。一种意见认为，既然是上级法院对下级法院破产申请的监督，本质上应当属于审判监督的性质，应当是按照二审程序处理。另一种意见认为，对于此类破产申请，虽然是上一级法院审查，但并未经历一审审查程序，对于当事人立案审查的审级利益，仍然应当予以保护，故应当按照一审程序处理。《意见》采纳了第二种意见，主要考虑到当前破产案件受理难问题较为普遍，法院剥夺、变相剥夺当事人破产申请权的情况时常发生等因素。具体操作中，案号上应当以“破申”立案，审查上参照一审审查程序的规定，不予受理的情况下可以准许申请人上诉。
（二）立案后的监督
对于裁定立案的情形，省法院2005年《关于加强破产案件审判监督指导工作的通知》规定，各级法院受理的破产案件应报上一级法院备案，基层法院受理申报债权数额在1000万元以上或需要安置职工在50人以上的破产申请前，应当报中级法院审批；中级法院受理申报债权数额在3000万元以上或需要安置职工在100人以上的破产申请前，应当报省法院审批。2012年《全省部分法院破产审判业务座谈会纪要》将中级法院报省法院批准的标准调整为“申报债权额1亿元以上”。根据上述文件，在我省法院创设了破产案件审批和备案制度，在一定程度上适应保障了破产案件受理的平稳进行，统一的立案标准，减少了破产立案标准裁判尺度不统一现象的发生，发挥了较为积极的作用。当然，这种做法与最高法院最新发出加强破产案件立案受理工作的通知精神并不一致，为此，《意见》明确废除了破产案件的报批制度。同时，鉴于破产案件一审终审且不具有可逆性，对破产案件审理应当加强监督，在破产案件数量不多的情况下，《意见》保留了之前存在的备案制度。具体操作上，法院在裁定受理破产案件后，应当将法律文书并附案件基本情况报告，交上级法院备案，以便上级法院掌握辖区内破产案件动态，及时有效地开展破产审判监督指导工作。
六、有关债务人民事案件的管辖
（一）移交管辖
企业破产法第21条规定，人民法院受理破产申请后，有关债务人的民事诉讼只能向受理破产申请的人民法院提起。同时，依据破产法司法解释二第四十七条的规定，破产衍生诉讼可以按照民事诉讼法的有关规定移交管辖。对于移交管辖，按照民事诉讼法规定，应当报上级法院批准，随着破产案件的增加，破产衍生诉讼也将随之爆发，为了提高破产审判工作效率，《意见》对职工债权确认纠纷、适用小额诉讼审理的案件、房地产企业破产中购房合同纠纷案件等常见的衍生诉讼的移交下级法院管辖，进行了概括的授权，不再个案报上级法院批准。
（二）与债务人有关的仲裁案件、公证债权文书的处理
企业破产法第21条规定的专属管辖，仅对诉讼案件具有约束力，对于与债务人有关的仲裁案件或者被公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，不受企业破产法第21条的约束，仍然按照相关程序行使权利。当然，如果当事人并未以存在仲裁协议或公证债权文书进行抗辩的，视为当事人对之前以仲裁协议或公证债权文书排除法院管辖权进行了变更，法院也可以行使管辖权，《意见》第21条对此进行了明确。此外，对于当事人以仲裁裁决或公证债权文书向管理人申报债权后，利害关系人该处异议的审查，《意见》第21条明确可以向受理破产申请的法院提出。对于法院不予确认仲裁裁决的，《意见》秉承了仲裁法的规定精神，规定了当事人可以重新仲裁，也可以向受理破产申请的法院起诉。