石连明诉北京市平谷区金海湖镇人民政府
要求履行土地确权职责案
关键词：行政诉讼 行政裁决 履行职责 权属争议 土地界线
【裁判要旨】
土地承包人之间因土地承包产生的承包土地使用界线争议，属于《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条规定的“土地使用权争议”，承包人之间协商不成的，应由县级或乡级人民政府处理。
【案件索引】
一审：北京市平谷区人民法院( 2015)平行初字第49号（2015年8月13日）
【基本案情】
原告石连明诉称：1994年8月，郭永齐经公证程序与水峪村委会签订承包合同书，承包西坡王八盖的荒山三亩。1997年，经发包方村委会同意，郭永齐上述荒山转包转租给原告。在原告经营期间，地邻张庆山多次侵占原告承包范围内的山地。经村委会多次调解无效后，原告于2013年以张庆山为被告起诉到北京市平谷区人民法院，一审和二审法院分别作出( 2013)平民初字第3453号民事裁定书和( 2013)三中民终字第01631号民事裁定书，裁定驳回原告起诉和上诉。后原告多次提出申请请求，要求被告处理并作出决定，但被告援引《中华人民共和国农村土地承包法》 （以下简称《农村土地承包法》）第五十一条第一款和《土地权属争议调查处理办法》第十四条之规定，作出了不予受理决定书。原告请求撤销不予受理决定书，责令被告重新作出决定。
被告金海湖镇政府辩称：原告与张庆山之间土地承包合同纠纷属于民事侵权纠纷，被告无权处理。原告要求确认被侵占的1.5亩承包地面积归原告使用，被告无此权限。综上，被告对原告所提的确权申请作出不予受理决定书适当，请求法院予以维持。
法院经审理查明：原告因承包土地问题与相邻承包地权利人张庆山产生争议，2015年5月18日，原告以张庆山为被申请人向被告提交土地确权申请书，请求被告依法确认被申请人侵占原告西边、北边面积约1.5亩的荒山荒坡承包地均在原告承包合同四至以内，归原告使用。被告于2015年5月18日收到原告提交的土地确权申请书，依法调取了承包合同书、公证书，依据《农村土地承包法》第五十一条第一款、《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，作出被诉不予受理决定书，原告不服，提起行政诉讼。
2013年5月30日，原告到法院起诉张庆山，要求张庆山返还侵占的土地及果树。法院按照土地承包合同纠纷受理后，于2013年9月18日作出(2013)平民初字第3453号民事裁定书，主要内容为：“在本案审理过程中，双方当事人对承包地的四至持不同意见，后本院通知当事人及水峪村委会到争议土地现场进行勘查，原、被告的承包地东西相邻，通过当事人的指认，对原告承包地的西边地界（被告承包地东边地界）、北边地界（被告承包地南边地界）双方所述不一致，水峪村委会亦表示争议土地的四至无法确定”，“原告石连明与被告张庆山之间因土地四至不清所引起的承包经营权纠纷，在土地使用权的权属尚未确定的情况下；此次纠纷不属于法院受理民事诉讼的范围，应由有关部门予以明确。据此，依照《土地管理法》第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告石连明的起诉”。石连明上诉后，北京市第三中级人民法院于2013年11月21日作出( 2013)三中民终字第01631号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。
【裁判结果】
北京市平谷区人民法院于2015年8月13日作出(2015)平行初字第49号行政判决：一、撤销被告北京市平谷区金海湖镇人民政府于2015年5月26日作出的京平金镇土争决字[2015]4号《北京市平谷区金海湖镇人民政府不予受理决定书》；二、责令被告北京市平谷区金海湖镇人民政府于本判决生效后六十日内就原告石连明于2015年5月18日提出的申请重新作出处理。
宣判后，各方均未提出上诉，判决已发生法律效力。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：根据《土地管理法》第十六条之规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，在一审、二审法院已经就原告石连明与张庆山土地承包合同纠纷进行裁定的情况下，被告作为基层政府应当积极履行职责，就原告与张庆山之间的承包土地界线争议问题进行处理。本案中，被告辩称原告在《土地确权申请书》中已经自认其与张庆山之间存在承包地侵权纠纷，被告无权处理此承包土地经营权纠纷。法院认为，原告在《土地确权申请书》中已经列明被申请人、请求事项、事实理由和法律依据，原告系在该申请书中提出了要求被告确定承包土地界线的申请，并且陈述了原告自身的主张，相关民事裁定书已经认定原告与张庆山实际争议的焦点为因四至不清导致争议土地的权属问题，被告的答辩理由不能成立。
【案例注解】
该案例争议焦点是农村承包土地界线争议是否属于乡镇政府法定职责问题。该问题产生争议的根源在于：各方对于《土地管理法》第十六条、《农村土地承包法》第五十一条以及《土地权属争议调查处理办法》第十四条的理解和运用不同。同时，农村承包土地界线发生争议时，应当由乡镇政府通过行政确权进行解决，还是通过承包合同当事人之间承包合同纠纷进行解决，两种方式如何取舍、如何衔接是值得研讨的问题。通过该案进行相关法律的梳理与解析，明确此类民商事和行政交叉案件的处理方式，是该案例重点分析的问题。
一、《农村土地承包法》相关规定分析
《农村土地承包法》系为调整农村土地承包经营关系的法律规定，该法对农村土地承包法律关系中发包方和承包方的权利义务、承包的原则和程序、承包期限和承包合同、土地承包经营权的保护、土地承包经营权的流转、争议的解决和法律责任等都进行了明确规定。该法第二十一条规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）发包方和承包方的权利和义务；（六）违约责任。”
关于如何解决土地承包经营权纠纷，《农村土地承包法》第五十一条规定了争议解决途径：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”该条明确规定，因土地承包经营权发生纠纷，解决途径有：协商、调解、仲裁、诉讼。
依据上述规定，承包土地的坐落和面积应当是承包合同中明确约定的重要内容之一，如果约定不明确或者承包合同无效抑或违约，承包合同当事人可以依照上述规定提起承包合同的民事诉讼，法院按照承包合同案件进行审理。同时，京高法发[2005] 68号《北京市高级人民法院审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见（试行）》发布后，《北京市高级人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见的说明》中第3条规定：“在处理上法院应只确定份额（土地面积），-不确定具体地块（该工作应由村集体经济组织负责）。”2008年第3期北京商事审判庭《庭长参阅》第10页至第11页中《审理“三农”案件应注意的几个问题》规定：“法院应要求有权确定四至的政府机关或村委会明确四至范围，将确权确地工作具体落实，但法院不宜自行确定四至范围”。这样规定的主要原因就在于土地情况比较复杂，并存在历史因素，只有土地所有者才了解具体情况，作为法院确定承包土地界线确实存在较大难度。
如果承包合同双方当事人之间没有纠纷，仅是相邻承包方之间因为承包土地使用界线不明产生争议，且当事人通过上述途径没能实现救济而请求乡镇政府确权时，乡镇政府应当履行相应的职责。因要求乡镇政府履行职责引发的行政案件，应当纳入行政诉讼审查范围。需要指出的是，在处理承包土地界线过程中，乡镇政府组织协商和调解的行为并非可诉的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
二、《土地管理法》相关规定分析
《土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”该条规定了乡镇政府具有处理个人之间、个人与单位之间土地界线的职权。
行政机关执法遵循的原则是依法行政，而这一原则的首要内容就是职权法定。《土地管理法》于1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改（中华人民共和国土地管理法）的决定》第一次修正，1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订，根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改（中华人民共和国土地管理法）的决定》第二次修正。《农村土地承包法》于2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》修正。综上，《农村土地承包法》与《土地管理法》均处于法律位阶，《土地管理法》第十六条的规定，是乡镇政府处理土地权属争议的职权依据。
按照字面解释的方式理解，《农村土地承包法》第五十一条的规定，对农村土地承包经营纠纷，村委会、镇政府调解或协调是同一层面的，仲裁或起诉是另一层面的解决方式。参照《中华人民共和国仲裁法》第二条“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”之规定，此处中的起诉亦应当指平等主体之间的民商事诉讼，而非行政诉讼。两部法律并不存在实质冲突。《土地管理法》规定了乡镇政府处理土地使用权争议的职权，这一规定是行政诉讼中被告职权的法定依据，《农村土地承包法》侧重强调乡镇政府在处理土地承包经营纠纷过程中应当进行调解或协调工作，这是乡镇政府维护社会秩序、保护公民合法财产的应有之义。
三、《土地权属争议调查处理办法》相关规定分析
因《土地管理法》规定比较概括，为依法、公正、及时做好土地权属争议的调查处理工作，2003年1月3日国土资源部制定出台了《土地权属争议调查处理办法》。该办法第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”，第五条第二款规定：“……个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”但同时，该办法第十四条第（四）项规定：“下列案件不作为争议案件
受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”根据上述规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。本案中，被告依据上述规定，认为本案系因农村土地承包经营权界线发生的纠纷，乡镇人民政府不具有对承包土地使用界线争议进行裁决的法定职责。
《土地权属争议调查处理办法》是对《土地管理法》的细化规定，也是实践中处理土地权属争议纠纷中被引用较多的部门规章。该办法第十四条规定的立法意图是农村土地承包案件涉及承包方、发包方意思自治，应当充分尊重当事人的真实意思表示，防止公权力对私权力进行不当干预，因此，规定农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。但此项限缩解释并无上位法但书规定，也未对该类案件如何处理进行明确，容易引发误解。
从法理上看，行政机关行使裁量权确定土地界线，是典型的“行政裁决”，具有“行政司法化”的法理基础，不存在司法审判为行政机关设定职责问题。法院的审判权和行政机关的行政裁量权均是公权力，作为土地承包纠纷案件处理的是当事人之间的私权利，在承包方、发包方均不能举证证明承包土地四至范围的情况下，法院民商事审判庭也无法查明相关事实，无法为当事人划定承包土地的四至范围。即使在农村土地承包民事案件中，原则上法院应只
确定份额即土地面积，不确定具体地块，确定工作应由村集体经济组织负责。乡镇政府作出处理决定后，当事人不服的，法院履行行政审判职权对乡镇政府作出的行政行为行使事后监督职责，符合法律精神。本案中，相关民事裁定已经生效，行政案件的裁判结果没有选择性。因此，当原告起诉要求乡镇政府履行确定承包土地界线职权时，法院判决要求乡镇政府履行职责并无不当。
四、实质性解决此类纠纷的注意事项
在判决乡镇政府履行确定承包土地界线职责的案件中，应当注重行政争议的实质性化解，建议在裁判过程中，加强司法行政互动，促进此类纠纷实质性解决，减轻当事人诉累，理顺行政管理法律关系。
（一）夯实基层基础：加强村委会职能作用
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包；发包方应当与承包方签订书面承包合同，明确承包土地的名称、坐落、面积、质量等级。村委会作为农村土地所有者和发包方，应当对承包土地四至范围予以明确。实践中，村委会推卸应有责任往往是导致承包土地界线纠纷的主要原因。应加强对村干部的法治培训，同时加强具体工作的指导支持，对违法违纪滥用职权以及推卸责任不作为的村干部依法进行处理，形成倒逼机制，调动村委会工作人员的积极性。
（二）联动协同发力：乡镇政府牵头部门联动
乡镇政府应当积极履行法定职责。首先，根据《农村土地承包法》第十一条的规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡镇政府应设专门部门进行农村土地承包合同管理，包括提供格式模板、承包合同备案，可试行村级公章到乡镇政府托管等举措，实现有效管理。其次，承包土地并未排除在《土地管理法》之外，乡镇政府应当积极履行职责，对土地使用权争议进行处理。处理方式可以包括调解、协调，也可以引导
村民进行仲裁或诉讼。
（三）清理相关规定：明确当事人维权途径
“法与时转则治，法与时宜则有功。”国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。农村土地承包合同应当遵循自愿合法的原则，是约定的使用权，乡镇政府作为合同管理者并非合同当事人，乡镇政府依照职权强行确定承包土地界线并非最佳路径。从个案处理角度，在现行法律规定框架内，为及时解决当事人诉称的承包土地界线问题，本案法院处理意见并无不当。在今后，应及时清理现行法律规定中可能存在冲突或者容易导致歧义的相关规定，出台司法解释。对于当事人起诉要求乡镇政府确定承包土地界线的情况进行明确规定。
（四）强化司法保障：处理好民行交叉案件
当承包人通过自力救济以及调解途径未能化解纠纷，向法院提起诉讼时，法院应当根据民事、商事、行政案件不同情况进行处理，既要遵守不同类型案件的审理理念和裁判方式，又不能因为法院内部分工导致当事人维权无门。如果当事人以土地承包合同纠纷起诉发包方要求明确承包土地界线时，民商事审判庭应当根据双方当事人提供的证据材料，依据证据规则进行裁判，采信证据依据充分的当事人关于承包土地界线的主张。如果当事人以排除妨碍或者侵犯财产权为由起诉其他承包人要求维护自身的承包经营权时，民商事审判庭应当引导当事人首先解决各自承包土地界线问题，各自承包土地界线的明确只能在承包方和发包方之间进行，法院在各自承包界线明确的情况下，进行相关民事案件的处理。